Главным событием пятничного саммита Евросоюза, скорее всего, станет одобрение статуса кандидата в члены для Украины. Впрочем, это вовсе не означает, что страна действительно скоро станет 28-м членом ЕС. Обозреватель «Ъ» Галина Дудина отвечает на десять вопросов о будущем украинской евроинтеграции.
Фото: Vasily Fedosenko / Reuters
Фото: Vasily Fedosenko / Reuters
Почему Украина до сих пор не в Евросоюзе?
Согласно основополагающим договорам ЕС, подать заявку на вступление может любое европейское государство, «уважающее европейские ценности». Так что чисто технически Украина не в Евросоюзе, потому что только недавно подала заявку на вступление. Это произошло 28 февраля, через четыре дня после ввода российских войск на украинскую территорию. Форма заявки стандартная: президент Владимир Зеленский в письме к ЕС заверил, что страна придерживается европейских ценностей и постарается провести «домашнюю работу», чтобы соответствовать всем критериям, необходимым для вступления.
Заявка подана. Что дальше?
Процесс присоединения к ЕС можно разделить на три основных этапа (.pdf).
Первый — это официальное вступление в статус кандидата. После подачи заявки стране выдается специальная анкета для оценки ее политического и экономического состояния, а также правового поля в разных сферах. Украине в этой анкете было задано в общей сложности более 2 тыс. вопросов (для других стран их число могло разниться). Обычно на заполнение анкеты и обратную связь из Брюсселя закладывается примерно год. Но Киев заполнил первую часть опросника уже к 19 апреля, вторую — к 10 мая. На основании этих ответов Еврокомиссия со своей стороны в середине июня рекомендовала предоставить Украине статус пока не члена, а кандидата в члены. Это мнение теперь должны единогласно подтвердить страны участницы — ожидается, что это и произойдет на саммите ЕС.
Второй этап — переговоры между кандидатом и ЕС. Если принять решение о предоставлении статуса кандидата можно быстро, то дальнейшие шаги потребуют длительных переговоров и реальных реформ. Еще в 1993 году Европейский совет (лидеры ЕС) согласовал так называемые Копенгагенские критерии, которым должны соответствовать страны-кандидаты. Сформулированы они несколько размыто, но идея заключается в том, что кандидат на вступление должен быть политически и экономически близок странам ЕС (в частности, это должно быть стабильное демократическое государство с рыночной экономикой, признающее верховенство права и уважающее права и свободы). Кроме того, стране-кандидату необходимо со своей стороны реформировать все законодательство так, чтобы оно не противоречило европейскому, а также убедить структуры ЕС, в том числе финансово-экономический блок, в готовности к дальнейшей интеграции, таможенному и монетарному союзу. Этот процесс разделен на несколько десятков тематических направлений и крайне забюрократизирован. Если все получится, то Евросовет выносит решение после консультаций с Еврокомиссией и Европарламентом.
Наконец, третий этап — процедура оформления членства. Он наступает тогда, когда страна готова и выполнила все предъявленные ей требования, и это готовы подтвердить Еврокомиссия, Европарламент и Евросовет. Финальное соглашение о присоединении еще должны подписать и ратифицировать страны-участницы.
Кто решает, готова ли Украина к вступлению в Евросоюз?
Окончательное слово на каждом этапе остается за странами-членами, которые должны поддержать это решение единогласно. Но основные предварительные переговоры Киев будет вести с представителями европейских структур.
Киев давно уже участвовал в региональных и двусторонних форматах сотрудничества ЕС — до сих пор это выглядело более перспективным, чем просто подача заявки на вступление. Например, с 2009 года Украина — член программы «Восточного партнерства» (запущенной Евросоюзом для шести бывших советских республик), а в 2014 году было подписано Соглашение об ассоциации. «Соглашение об ассоциации и процесс вступления в целом предполагают примерно одни и те же обязательства: структурированное сближение законодательства партнера ЕС с нормами союза,— отметила в разговоре с “Ъ” доцент кафедры европейских исследований СПбГУ Татьяна Романова.— Другое дело, что соглашение о вступлении делает процесс изменения законодательства более жестким. Стороны договариваются о сроках, Еврокомиссия регулярно контролирует происходящее, раз в год публикует доклад о том, что еще необходимо сделать».
Заявки подали три страны — Украина, Молдавия и Грузия. Получат ли они одинаковый ответ, или будет какая-то градация в зависимости от того, кто больше подготовлен к вхождению в ЕС?
Расширение ЕС до сих пор происходило волнами. К шестерке стран-участниц предшественника ЕС, Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (Франция, Германия, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) в 1973 году присоединились Дания, Ирландия, Британия; в 1980-е — Греция, Испания, Португалия; в 1995-м — Австрия, Швеция, Финляндия; в 2004 году — сразу десять стран (Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Эстония, Литва, Латвия, Мальта и Кипр); в 2007-м — Болгария и Румыния. И только Хорватия, присоединившаяся последней в 2013 году, вступала в ЕС в одиночку.
Работать с группой кандидатов Брюсселю удобнее — это подстегивает реформы. Скорее всего, вместе с Украиной статус кандидата получит Молдавия. А вот Грузия рискует на время сойти с дистанции: в Еврокомиссии Тбилиси, по сути, посоветовали лучше готовиться, а рекомендовать в кандидаты пока не стали. Так что, скорее всего, и дальше процесс евроинтеграции в этой тройке будет идти неравномерно.
Что даст Украине членство в ЕС?
Главными экономическими преимуществами Евросоюза с самого начала были так называемые четыре свободы — интеграция рынков, а значит, и свобода передвижения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Для многих стран, прежде всего для соседней с Украиной Польши, членство в ЕС — это в том числе шанс получить дополнительные выплаты из европейского бюджета: с 2004 года Варшава внесла в европейский бюджет порядка €70 млрд, а получила — €213 млрд.
С политической точки зрения командная игра вместе с другими странами может быть как выгодной, так и разочаровывающей, но в области внешней политики и политики безопасности страны сохраняют определенную свободу. Хотя отдельные показатели могут варьироваться от страны к стране, с репутационной точки зрения Евросоюз долгие годы привлекает мигрантов из-за рубежа высоким уровнем жизни и перспективами экономической и политической стабильности.
А Евросоюзу это надо?
Сейчас странам-членам Евросоюза важно поддержать Киев, утвердив его статус кандидата. «Мы хотим поддержать Украину в ее европейском путешествии»,— подтвердила председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен в ходе внезапного визита в Киев 11 июня.
Однако скорое расширение ЕС на Украину выглядит пока маловероятным. И до пандемии коронавируса, ставшей серьезной нагрузкой для европейской экономики, эксперты долгие годы обсуждали кризис, связанный еще с прошлыми волнами расширения. Свидетельством того, что евроинтеграция немного хромает, стали, например, выход из ЕС Великобритании и присоединение Болгарии и Румынии, которые состоят в ЕС, но не входят ни в шенгенскую, ни в еврозону. Если к блоку присоединятся новые страны, не вполне соответствующие «старым» членам по уровню благосостояния и экономического развития, выплаты им могут также грузом лечь на плечи «коренных» европейцев.
Могут ли отказать?
Хотя заявку на вступление может подать любое европейское государство, дальнейший процесс присоединения вовсе не автоматический. Например, по географическому признаку в Евросоюз еще в конце ХХ века не приняли Марокко. Албания, Босния и Герцеговина и Косово долгое время не могут получить даже статус кандидата. А Черногория, Северная Македония, Сербия и Турция надолго застряли «у входной двери»: статус кандидата у них есть, но перспективы членства туманны.
А долго ждать?
Максимальный срок, судя по всему, не ограничен. Примером может служить Турция, подавшая заявку на вступление еще в 1997 году. При этом до сих пор каждое последующее расширение растягивалось на все более долгий срок.
Если ЕС не решится кардинально поменять нынешнее законодательство, то, как ранее заявил государственный секретарь Франции по европейским делам Клеман Бон, второй этап переговоров и реформ для Украины может занять 15–20 лет.
Если Украина передумает, можно потом выйти?
Выгнать кого-то из ЕС нельзя, но в 1962 и 1985 годах из «Европейских сообществ» после обретения независимости и автономии самостоятельно вышли Алжир и Гренландия (в отличие, соответственно, от Франции и Дании, которые остались). Еще несколько стран — Норвегия, Исландия и Швейцария — сначала подали свои заявки на вступление, но затем их отозвали. Однако до 2020 года ни одна страна целиком не покидала Евросоюз. Первой стала Великобритания.
Короче, какие сценарии возможны?
Полноценное членство в ЕС выглядит для Украины наиболее желанной перспективной, но наименее вероятной в обозримом будущем. В ожидании такого членства согласно общей процедуре, скорее всего, пройдет много лет — и увенчаются ли реформы евроинтеграцией, пока не ясно.
Понимая это, Евросоюз может попытаться сделать чисто символический шаг навстречу, назначив дополнительный дедлайн для последующего пересмотра состояния дел. Но без изменения действующего законодательства он способен лишь скрасить ожидание.
Наконец, в попытке ускорить процедуру принятия в ЕС Украины может появиться какая-то новая форма неполного членства.
«Очевидно, что нынешние события заставляют ЕС брать обязательства, которые ранее он не брал,— напоминает Татьяна Романова.— В качестве альтернативы уже прозвучала идея, что ЕС может стать двухъярусным, где первый ярус — это такое "неполноценное" членство. Но для этого, конечно, потребуется изменение учредительных договоров. И старые члены ЕС вряд ли на это пойдут. Да и Украина вряд ли согласится с этим. Я думаю, Украина получит статус кандидата с дополнительными условиями, а основная работа и основные переговоры будут вестись уже после окончания боевых действий. И это будет работа на долгие годы. Какой-то сокращенный путь Украины в ЕС будет самоубийством для европейской интеграции. И пока в Брюсселе отдают себе в этом отчет».