 |
ФОТО: ИТАР-ТАСС  Скоро жителей городов России перестанут отвлекать от насущных проблем призывами голосовать за или против тех или иных чиновников |
Принятие в 1995 году закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" представители федеральной власти без ложной скромности оценивали как "прорыв к подлинной демократии и гражданскому обществу". "Местное самоуправление — самая близкая к человеку власть,— пояснял тогда корреспонденту 'Власти' замглавы Миннаца Александр Воронин.— Ведь у президента издалека можно разглядеть разве что цвет костюма, у губернатора уже покрой виден, а у мэра каждая пуговица на виду".
За десять лет концепция изменилась — генеральная линия Кремля теперь подразумевает максимальную стабильность и управляемость. После перехода к назначению губернаторов главы муниципальных образований (МО) остаются единственными представителями исполнительной власти, которых избирает непосредственно народ. И именно поэтому они не вписываются в новую властную схему.
Месть и закон
Идея о назначении мэров крупных городов или хотя бы региональных столиц овладела умами губернаторов еще в сентябре прошлого года, когда президент заявил о грядущей отмене выборов глав субъектов РФ. Публично это предложение звучало поначалу нечасто, но в неофициальной обстановке губернаторы регулярно требовали от главы государства "отдать мэров столиц". Надо сказать, независимость мэров (в первую очередь в финансовых вопросах), их склоки с губернаторами при дележе доходов бюджетообразующих городов действовали на нервы и федеральному центру, но прижать муниципалов было трудно. Согласно статье 12 Конституции, местное самоуправление не входит в систему госвласти. Любой вариант перехода к назначению глав муниципалитетов или контролю за выборами был бы, во-первых, неконституционным, а во-вторых, противоречил бы Европейской хартии местного самоуправления.
Тем не менее Кремль не оставил попыток найти выход из ситуации. Советник президента, секретарь комиссии по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления Сергей Самойлов не раз говорил корреспонденту "Власти", что поиск возможностей назначения мэров, особенно глав региональных столиц, актуален и ведется силами государственно-правового управления президента. В итоге нужное решение было найдено, причем в строгом соответствии с Конституцией, исключительно за счет внутренних резервов нового закона о местном самоуправлении, принятого в 2003 году.
В этом документе прописаны два способа формирования муниципальной исполнительной власти: глава муниципалитета может избираться либо всенародным голосованием (тогда он становится и руководителем администрации), либо муниципальным парламентом из числа его депутатов. Во втором случае глава МО становится председателем муниципального совета, а администрацию возглавляет наемный менеджер, избранный на конкурсной основе. Именно вторую схему в Кремле посчитали оптимальной и заслуживающей повсеместного внедрения. Ведь наемных менеджеров можно контролировать сверху — конкурсные комиссии, отбирающие кандидатов, должны на треть состоять из представителей субъектов РФ, идут разговоры о необходимости увеличить их число до 50%. Причем реально рулить хозяйством будет глава администрации, в распоряжении которого окажутся все финансовые рычаги, а номинальному главе МО останутся представительские функции.
Агитация и пропаганда
После того как Кремль сделал окончательный выбор, дело осталось за малым — убедить муниципалов перейти на правильную модель. Ведь, согласно федеральному закону, депутаты городских и сельских советов вольны сами выбирать схему формирования своей исполнительной власти, закрепляя в уставе МО один из двух имеющихся вариантов.
Роль коллективного пропагандиста и агитатора поручили профильному Министерству регионального развития. "Они спрашивают совета у Минрегионразвития, а мы поддерживаем избрание главы МО из числа депутатов,— признался 'Власти' директор департамента федеративных отношений, госуправления и местного самоуправления Сергей Мирошников.— Я рекомендовал, рекомендую и буду рекомендовать регионам именно эту модель". Во многих полпредствах, по словам Мирошникова, уже идет работа над типовыми уставами муниципальных образований. И хотя в них, как правило, предлагаются оба предусмотренных законом варианта, сотрудники полпредств, по данным "Власти", обычно рекомендуют муниципалам взять на вооружение именно схему с наемным сити-менеджером.
Впрочем, уговорами дело не ограничивается. 4 марта Госдума приняла в первом чтении внесенную госсоветом Татарии поправку к закону о местном самоуправлении, позволяющую регионам самостоятельно определять порядок избрания главы вновь созданного МО. По действующему закону в новых МО действует вторая модель — с избранием главы местным советом. Если население пожелает избирать мэра всенародно, оно может выразить свою волю на референдуме. Но в новых МО еще нет представительных органов, которые могли бы этот референдум назначить, и решение о его проведении должны принимать региональные власти. А им сильный глава местного самоуправления, разумеется, не нужен.
Татарская поправка попала на хорошо удобренную федеральными властями почву. Так, председатель думского комитета по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый считает, что новым муниципальным образованиям нужно время, чтобы начать нормально функционировать. Новая схема как раз может дать это время. В Минрегионразвития тоже горячо поддержали казанскую инициативу. А депутаты, проникшись важностью момента, поправку одобрили. После того как она вступит в силу, власти субъектов федерации получат практически полный контроль над примерно 13-14 тыс. вновь образованных муниципалитетов. А это более половины всех муниципальных образований, которых в России теперь будет около 25 тыс.
Теория и практика
Пропагандистская атака центра оказалась эффективной — муниципалитеты все чаще переходят от прямых выборов к системе "мэр-спикер и наемный менеджер". Полностью на такую модель перешла Калужская область (кроме Обнинска, отстоявшего через суд право на прямые выборы). Уже приступил к работе сити-менеджер в столице Марийской республики Йошкар-Оле; вскоре он, видимо, появится в Кургане, Омске и Пензе. Представительными органами власти будут избираться главы всех муниципальных образований Калмыкии, кроме Элисты. В Тюменской области предполагается отменить прямые выборы глав исполнительной власти сел, поселков и поселений.
Правда, кое-где возникают "временные трудности" — жители отдельных регионов почему-то недовольны тем, что их мнением никто не поинтересовался. Например, в январе и феврале митинги протеста прошли в двух районах Дагестана. Власти посоветовали гражданам отстаивать свое право на выборы через суд, но дагестанцы выбрали другой вариант — пообещали инициировать процедуру отзыва депутатов местных советов, отменивших выборы без учета мнения избирателей.
В Астрахани, где горсовет перешел на схему с наемным сити-менеджером еще летом, главным "бунтовщиком" оказался новый градоначальник Сергей Боженов. Едва избравшись на пост мэра-спикера, он подал иск с требованием отменить ряд пунктов городского устава, ограничивающих права избранного градоначальника. Суд первой инстанции иск удовлетворил, но перед Новым годом облпрокуратура опротестовала вердикт. В прокуратуре считают, что в случае отмены нового устава должно быть признано нелегитимным и избрание самого Боженова. Его это, впрочем, не останавливает.
Но подобных борцов остается все меньше. Потому что многие мэры, которые еще год назад ожесточенно сопротивлялись планам по отмене прямых выборов, уже пришли к выводу, что вертикаль не перешибешь, и фактически смирились с переходом к новой схеме формирования муниципальной власти. Так, мэр небольшого российского города, попросивший не называть его имени, признался недавно "Власти": "При тех деньгах, которые оставляют местному самоуправлению федеральные и региональные власти, нет никакого резона быть мэром — стыдно людям в глаза смотреть. Пусть уж меня назначат — и сами отвечают за все. Эти копейки, которые называются бюджетом, пусть считает наемный менеджер, а я лучше буду осуществлять общее руководство".
Глава департамента федеративных отношений, госуправления и местного самоуправления Минрегионразвития Сергей Мирошников объяснил Наталье Городецкой, почему Кремль выступает за отмену всенародных выборов мэров. — Муниципальная реформа проходит бурно — сначала были скандалы при определении границ муниципальных образований, теперь пошла волна недовольства по поводу перехода на избрание мэров из числа депутатов. — Конечно, всенародное избрание мэров весьма демократично. Но даже президент Конгресса региональных и местных властей Европы Джованни ди Стази считает, что наиболее эффективная форма — избрание мэра из числа депутатов. Во многих странах Европы действует такая модель. — Вы считаете, для нашей страны избрание мэра депутатами тоже лучше, чем населением? — Всенародное избрание позволяет получить сильного мэра, который опирается на все население. Он может пойти на непопулярные решения, реализовать крупные проекты, привлечь инвестиции. Зато мэр, избранный из числа депутатов, всегда чувствует возможность отставки и должен ориентироваться на мнение коллег. Ему труднее принимать самостоятельные решения, но они будут более обоснованны. К сожалению, все чаще избираются харизматические лидеры, умеющие хорошо говорить и много обещать. Но нет гарантии, что у них есть знания, возможности для исполнения обещаний, что у них будет нормальный контакт с законодателями, региональными и федеральными властями. А мэр, избранный из числа депутатов, будет ориентироваться не только на свои знания, опыт, интересы, но и на коллег-депутатов, которые, кстати, избираются всенародно. Такая власть будет более стабильной. — А как он будет решать вопросы с менеджером, который не будет свободен от влияния региональной власти? — Контракт с управляющим подписывает мэр, так что отношения будут нормальные. А от региональной власти глава администрации будет зависеть только в части выполнения госполномочий. Муниципальное хозяйство — сложный механизм, управление им требует специальных знаний, которые приходят не в политических битвах, а в рамках нормальной управленческой работы. Я за то, чтобы хозяйством управляли профессионалы — при сохранении демократической процедуры избрания мэров. — Создается впечатление, что муниципалов принуждают изменить модель избрания мэров. Это так? — На февральской сессии Конгресса муниципальных образований я говорил, что предлагается сделать избрание мэров из числа депутатов основной моделью. Но я не говорил, что отменяются свободные выборы, и подчеркнул, что окончательный выбор будет основываться на мнении населения. Это наша твердая позиция: больше учитывать мнение населения, не подходить ко всем с одной меркой, больше внедрять профессиональных управленцев. — Госдума приняла поправку, по которой способ избрания мэров в новых МО определяет региональная власть. И мэры считают, что этот порядок может распространиться на все муниципалитеты. — В большинстве действующих администраций, особенно в крупных городах, мэры возглавляли исполнительную власть, распоряжались бюджетом. Лишаться такой возможности, становиться только политической фигурой они не хотят. — Понятно — кому же нужна власть без денег! — Речь идет не о власти без денег, а о разграничении полномочий политиков и управленцев. Если работу по исполнению бюджета делает управленец, он не допустит, чтобы вместо ремонта домов, вместо выплаты пособий приобретались лимузины и осуществлялись иные нецелевые расходы. — Но в итоге выходит, что сбываются мечты губернаторов, ратовавших за назначение мэров крупных городов? — Пока решения нет, идет обсуждение. Речь идет о том, чтобы сделать схему избрания мэров из числа депутатов преимущественной для муниципальных районов и городских округов, если законами субъектов не предусмотрено иное.
Президент Конгресса муниципальных образований, мэр Углича Элеонора Шереметьева призналась корреспонденту "Власти" Ирине Кораблевой, что лично для нее важнее не способ избрания мэра, а его высокий профессионализм. — На февральской сессии Конгресса муниципальных образований мэры потребовали защитить право населения избирать глав муниципальных образований. Речь шла о грядущем переходе к фактическому назначению мэров. — Это не совсем так. Сегодня речь идет о том, какие выборы мэра предпочтительнее — прямые или из состава депутатов. Оба варианта прописаны в федеральном законе. Хотелось бы, чтобы модель формирования органов местного самоуправления определялась населением. — В чем плюсы и минусы каждой из этих моделей? — Мэр, избранный прямым голосованием,— так называемый сильный мэр. Самостоятельная фигура, которая пользуется поддержкой населения, напрямую апеллирует к избирателям, находится в постоянном диалоге с населением. Успех на выборах дает ему уверенность. Сильный мэр — это, как правило, энтузиаст, умеющий работать на больших оборотах. И успех в его работе примерно равен ответственности. Но, к сожалению, все меньше остается мэров, получивших однозначную поддержку избирателей. Нередко ими становятся популисты, построившие избирательную кампанию на протестном электорате и деньгах. А у сильных мэров, особенно в столицах регионов, зачастую не складываются отношения с губернаторами. — Почему все-таки федеральная власть так ратует за избрание мэров депутатами? — Главы муниципальных образований, избранные представительным органом,— спокойный и предсказуемый вариант. Мэр — публичный политик. Повышается роль городского или районного совета при решении местных вопросов, поскольку управляющий, которого совет нанимает на должность главы администрации, находится под его контролем. Правда, диалог с жителями опосредован, размывается ответственность, успех дела во многом зависит от сити-менеджера. — Похоже, вы все-таки ратуете за прямые выборы? — России нужны сильные мэры. Я сама избираюсь уже в третий раз и знаю, каково это — отвечать перед жителями маленького городка, где внимательные глаза следят за каждым твоим шагом. Приходится привлекать к работе профессиональных менеджеров. Так что профессиональный администратор — большая удача для города. Но тут важны межличностные отношения главы муниципального образования и менеджера. А то будут грызться, как два медведя в одной берлоге: у одного будет власть, а у другого — деньги. Да и мало у нас хороших профессионалов на муниципальном уровне. Графы "сити-менеджер" пока нет в реестре специальностей, нет программ подготовки специалистов. Мне кажется, до массового перехода на модель "мэр-спикер плюс сити-менеджер" государство должно взять на себя подготовку кадров. И, конечно, там, где население хочет избирать мэра самостоятельно, прямые выборы должны остаться. Мировая практика В большинстве стран Европы и Америки законодательство предоставляет городам право самим решать вопрос о правилах занятия должности мэра. В США мэры чаще всего избираются населением, в относительно редких случаях их избирают члены городских советов. Статус города обычно не принимается во внимание. До недавнего времени исключением был Мехико, мэр которого назначался президентом. Однако с 1997 года и здесь были введены прямые выборы. Прямое избрание мэров характерно и для большинства европейских стран. Исключение составляют Швеция, где по конституции все мэры назначаются королем по представлению местных органов власти, Бельгия, где та же система существует, но только для крупных и средних городов, и Нидерланды, где мэр назначается королевской властью, но исполняет свои обязанности совместно с городским головой, которого избирают члены горсовета. Отдельный случай — финский город Тампере, в котором мэр, однажды избранный прямым голосованием, занимает свою должность пожизненно. В большинстве авторитарных стран мэры, как, впрочем, и прочие представители исполнительной власти, назначаются напрямую центральным правительством или губернаторами.
Как заверил корреспондента "Власти" Алексея Дмитриева мэр Астрахани Сергей Боженов, настоящего мэра обязательно должен выбирать народ. — Почти сразу после избрания вы обратились в суд с иском об отмене некоторых пунктов устава города. Почему? — По тому уставу мэр был не руководителем города, а свадебным генералом, куклой. Такая аморфная — или, как нравилось говорить предыдущей городской власти, политическая — фигура. Прямым народным голосованием выбирался человек, по привычке называемый мэром, главными задачами которого были разрезание красных ленточек и посещение форумов и слетов. Я же шел на выборы и обещал астраханцам навести порядок как на улицах, так и в самой муниципальной власти. По тому уставу это сделать было невозможно. И я рад, что в этом со мной согласились конструктивные силы нашего города — депутаты горсовета и, конечно, губернатор. — Астраханский устав предполагает схему "мэр-спикер и сити-менеджер". Что вам не нравится в этой схеме? — Что предполагалось по тому варианту? Депутаты совета избирали управляющего городским имуществом, управляющего городским хозяйством и управляющего финансами — крыловские лебедь, рак и щука. Что получилось из этого — всем известно. И эта схема ну никак не вписывается в ту вертикаль власти, которую выстраивает президент России. Для Астрахани подобная система управления была просто утопией. Сегодня город приходится буквально поднимать из руин. Сделать это без сильной и централизованной власти нельзя. — Это касается только Астрахани или всей России? — Я считаю, что у нас оптимальная схема для российского самоуправления. По крайней мере, для крупных городов. Схема, о которой вы говорите, может подойти для маленьких территорий. Я с любопытством буду наблюдать, как пройдет испытание модель "мэр-спикер и сити-менеджер" у нас в одном из районов. — Но федеральная власть настойчиво рекомендует всем модель, при которой глава муниципалитета избирается из числа депутатов. Как вы думаете, почему? — Президент России говорил, что местное самоуправление должно избираться всенародно, и это главное. Конечно, есть не очень сильные губернаторы, которые хотят назначать мэров крупных городов. И хорошо, что их меньшинство. Я считаю, что назначения руководителя субъекта РФ достаточно для построения вертикали власти, а градоначальника должен избирать народ. На земле должен быть один хозяин — в городе, на территории тоже должен быть один хозяин. Избиратели, горожане должны четко знать, с кого им спрашивать. — Как может отразиться отмена прямых выборов на развитии местного самоуправления в стране в целом? — Есть Конституция России, есть Европейская хартия местного самоуправления, которую наша страна ратифицировала в 1998 году. Думаю, что никто не будет их нарушать. России это ничего не даст. Сегодня местное самоуправление консолидирует страну, и трогать его нецелесообразно. Нельзя ставить под угрозу демократические принципы развития нашей страны. |
