 |
ФОТО: ИЛЬЯ ПИТАЛЕВ  |
Чего хотел Владимир Путин
Административной реформой президент Владимир Путин занялся почти сразу после первого избрания. В начале 2001 года он основал комиссию во главе с тогдашним премьером Михаилом Касьяновым. Официально президент объяснил реформу тем, что госаппарат должен стать прозрачным для избирателей. На самом деле это было не более чем строительство очередной вертикали — на этот раз в сфере федеральных исполнительных органов. Прозрачность изначально предполагалась не для граждан (всевозможные сайты министерств и ведомств все равно не позволяют гражданам понять, что происходит в коридорах власти), а для начальства. Ведь до этого (а в какой-то мере и до сих пор) чиновник подчинялся кому угодно, только не непосредственному начальнику. Аппарат был разделен между олигархическими группами и даже более мелкими бизнес-формированиями. Поэтому сутью административной реформы должно было стать лишение олигархов возможности лоббировать свои интересы в коридорах власти.
Однако Михаил Касьянов этому всячески сопротивлялся. Нельзя сказать, что премьер был за олигархов (хотя именно за них потом и поплатился), но он предлагал не фронтальную, а постепенную административную реформу: ничего не менять в высших эшелонах власти, а заняться поиском и ликвидацией избыточных госфункций. Чтобы потом стало ясно, от каких госорганов надо отказаться, а какие оставить.
Но такое госстроительство рассчитано на годы. А Владимиру Путину уже в начале второго срока надо было обеспечить полную прозрачность, а значит, и эффективность госаппарата. Для этого требовалось решить две задачи. Первая — обеспечить для начальства открытость принятия решений нижестоящими чиновниками, чтобы не было несанкционированного лоббизма. Вторая — попросту подкупить чиновников повышением зарплаты. И вот огромное число ведомств (до реформы только высших федеральных исполнительных органов было 56) разделили на две части — на 14 (сейчас уже 16) министерств и на подчиненные им агентства и службы. Нескольким министрам, по задумке авторов реформы, проще пресекать лоббизм, чем одному премьеру. Что касается денег, то уже в апреле прошлого года высшим чиновникам значительно повысили зарплату. Нижестоящим обещали то же самое в феврале этого года. Но из-за неудачного старта монетизации льгот решили повременить.
В чем ошибся Дмитрий Козак
Однако с самого начала административной реформы была допущена фатальная ошибка. Министров сделали политическими фигурами, а премьера, и так не отличающегося политической самостоятельностью, низвели до уровня ответственного секретаря, в сферу обязанностей которого входят лишь чисто организационные функции. Не случайно президент, обещавший, как говорят, пост премьера Алексею Кудрину, назначил премьером Михаила Фрадкова. ("Мы так не договаривались!"-- якобы воскликнул Кудрин, услышав об этом назначении.) Действительно, какой из Алексея Кудрина ответсек? Он уже не сможет лишь регистрировать чужое мнение. Он давно готов к принятию самостоятельных решений в экономической сфере. А от малоизвестного год назад Фрадкова в Кремле ждали лишь административных согласований.
От авторства такой явно неработающей схемы теперь все открещиваются. Действительно, трудно поверить, что признанный автор административной реформы Дмитрий Козак (о нем в Белом доме шутят: "Пришел Козаком, а ушел казаком!") додумался дать министрам политическую волю, а премьеру — политическую же, но неволю. Получается, что министры могут принимать окончательные политические решения (конечно, в своей сфере ответственности), а со стороны и сверху не только нет никакого контроля, но даже критике эти решения подвергаться не могут! Абсурд! Но именно этот план год назад и был реализован с одобрения президента.
Однако Владимира Путина можно понять. Ему нужно выбрать новую властную модель после истечения второго срока и место, которое он может в ней занять — премьера, либо лидера правящей партии, либо то и другое вместе (как правило, в парламентских республиках эти посты совпадают). И в качестве одного из возможных вариантов ему предложили квазипарламентскую схему: ответственные перед победившей на выборах партией министры как бы есть (хотя, конечно, на самом деле они пока ответственны только перед президентом), а премьера как бы нет. И год назад начался политический эксперимент, в ходе которого проверяется, как будет работать схема со слабым премьером и сильными министрами. Если сносно, Путин после 2008 года может превратиться в лидера правящей партии и в этом качестве — при наличии технического президента, технического премьера и партийных министров (строго говоря, в правительстве сейчас только трое членов "Единой России", Александр Жуков, Алексей Гордеев и Сергей Шойгу, но это легко поправимо) — оставаться первым лицом в стране. Если нет, то задействуется другая схема и незадолго до выборов 2008 года, когда появится преемник для занятия поста технического президента, премьеру добавят полномочий.
Так что Дмитрий Козак просто выполнял политический наказ президента. Но переусердствовал. Он испортил отношения буквально со всеми чиновниками снизу доверху. Михаил Фрадков не получил реальных премьерских полномочий. Министры получили неуправляемый аппарат — переделка министерств привела к кризису принятия решений и потере контроля. В Кремле Дмитрию Козаку не могут простить того, что он не остановился на правительстве, а распространил административную реформу на президентскую администрацию. Силовиков он разозлил тем же. Пришлось президенту, который, как говорят, не разочаровался в своем главном реформаторе, отправить его в сентябре прошлого года в Южный федеральный округ.
Однако эксперименты хороши в лаборатории. При реальном управлении неизбежны просчеты и конфликты. Что и произошло. Например, в правительстве не смогли просчитать до конца все последствия монетизации — несмотря на то, что в конце сентября прошлого года Михаил Фрадков каждый понедельник стал собирать социальные совещания. Казалось бы, в ходе многочисленных совещаний можно было предусмотреть все что угодно. Но при новой системе это оказалось невозможно. Когда министры докладывают успокаивающие цифры, а у премьера нет аппаратной возможности их перепроверить (аппарату правительства в ходе административной реформы специально запретили вмешиваться в деятельность министерств), какой может быть толк от таких собраний? Михаил Фрадков как заклинание повторял один и тот же вопрос к докладчикам: "Вы все просчитали, я могу доложить президенту?" Ему отвечали, что просчитали все и президенту можно докладывать, что льготники выйдут в массовом порядке на улицы благодарить президента за все. Наступило 1 января, и льготники действительно перекрыли улицы, но отнюдь не для того, чтобы отблагодарить Владимира Путина.
С чем остался Михаил Фрадков
Итак, изъяны президентской реформы правительства были видны с самого начала. По существу правительственная реформа Владимира Путина привела к тому, что премьер был практически полностью отстранен от выработки экономического курса (политический всегда остается за президентом). Этим стали заниматься министры. Конечно, не все. Но по крайней мере те, кто наиболее лично близок к президенту — министры финансов Алексей Кудрин (к тому же не отказавшийся от личных премьерских амбиций) и экономического развития и торговли Герман Греф, а также примкнувший к ним министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов. Однако назначенный год назад премьером Михаил Фрадков, возможно неожиданно даже для себя самого, не мог долго играть роль малозначительного правительственного координатора. Аппаратные законы приводят к тому, что максимум через год премьер, каким бы техническим он ни был вначале (если, конечно, он сохраняет свой пост), неизбежно выходит из тени и пытается разными способами восстановить нарушенное политическое равновесие.
В результате административная реформа породила в основном только противоречия — как наверху, между министрами и премьером, так и внизу, где привычная чиновнику работа просто надолго застопорилась из-за невозможности понять, куда и кому отправлять документы. Да и зарплату во многих реформируемых ведомствах не платили месяцами, так как смена вывесок затянулась. Налицо глубокий аппаратный кризис.
Михаил Фрадков вынужден с молчаливого согласия президента менять административную реформу на ходу. Прежде всего он пытается ревизовать суть преобразований по Козаку — политическую независимость министров от премьера. Для этого Фрадков, например, создал недавно бюджетную комиссию под своим личным руководством. Фактически у министра финансов Алексея Кудрина отобрана главная его функция — разработка бюджета. До создания комиссии Фрадков резко увеличил число федеральных агентств и служб, подчиненных непосредственно премьеру,— от двух в марте прошлого года до десяти в ноябре. Сейчас Фрадков планирует реформу МЭРТ, чтобы контролировать каждый шаг Германа Грефа. В частности, предполагается такой аппаратный министерский механизм, который был бы нацелен на создание прогнозов, нужных премьеру, а не министру финансов. Из научно-исследовательского центра МЭРТ превращается в некое подобие Госплана.
Однако все эти аппаратные контрреформы, накладываясь на неразбериху во взаимоотношениях между центром и регионами, неизбежно углубляют неадекватность власти. Поэтому главным итогом первого года второго срока Владимира Путина стал двойной политический кризис: и правительства, и всей системы исполнительных органов власти. О законодательных органах речь вообще не идет — парламент в России давно уже не играет никакой властной роли.
Доверие народа по итогам первого года
 |