Отвыкнуть платить дважды
Экономия на экологической госэкспертизе рождает неоправданные риски
Часто бизнес воспринимает требование изучения проектов Государственной экологической экспертизой (ГЭЭ) как дополнительное обременение и без того непростой работы в России. Но на фоне изоляции российской экономики надежды на ослабление административного контроля природоохранных норм выглядят беспочвенными: государство дает понять, что его участие в экономике растет. В условиях ужесточения регулирования не формальная, по принципу «чем дешевле, тем лучше», а содержательная подготовка к ГЭЭ позволяет на ранних стадиях и относительно дешево избежать многих рисков: от необходимости второго круга согласований до затягивания строительства или неработоспособности готовых объектов, что обернется для инвестора совсем другими потерями.
Фото: Игорь Иванко, Коммерсантъ
Фото: Игорь Иванко, Коммерсантъ
В РФ действует принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, и проведение оценки воздействия на окружающую среду до запуска проектов обязательно. Экологическая экспертиза призвана проверять соответствие планов требованиям в области охраны окружающей среды, а ее положительное заключение обязательно для начала реализации проектов, перечисленных в ст. 11 174-ФЗ (использование новой техники, материалов и технологий, которые могут оказать воздействие на окружающую среду, обращение с отходами, рекультивация земель под свалками и полигонами, строительство объектов негативного воздействия на окружающую среду первой категории, а также стройки в Арктике и на федеральных особо охраняемых природных территориях (ООПТ)).
На протяжении всего срока действия закона возникали споры о необходимости ГЭЭ в целом и для разных объектов в частности. В пандемию COVID-19, как и на фоне введения новых экономических санкций против РФ в 2022 году, дискуссия активизировалась. Закон №254-ФЗ от 31 июля 2020 года исключил из объектов ГЭЭ проектную документацию строительства и реконструкции отдельных объектов в федеральных ООПТ, а в середине 2022-го этот перечень еще расширился. В марте 2022 года правительство изменило процедуру ГЭЭ — в 2023-м применяется новый порядок. Бизнес же хотел большего — вплоть до исключения ГЭЭ для некоторых объектов и возможности ее проведения уже после начала строительных работ. Но оптимизация оказалась умеренной. Ее суть — в продлении норм о том, что не нужно проходить повторную экспертизу в случае замены в проекте оборудования и материалов на аналоги, не меняющие характеристик загрязняющих веществ и отходов (это подтверждается расчетами и обоснованиями), отказе от общественных обсуждений при повторной экспертизе (кроме проектов, связанных с оборотом отходов) и продлении до конца 2024 года срока действия заключений ГЭЭ для проектов, которые реализуются без отступлений от документации.
Впрочем, сохраняются мнения о том, что процедура ГЭЭ устарела и становится административным препятствием для бизнеса и операторов нацпроектов, отнимает много времени и денег, а сама экспертная оценка непрозрачна и несет в себе риски коррупции. Появляются предложения о передаче функций ГЭЭ Главгосэкспертизе.
Мнение
Гендиректор ENV-Консалтинг Ирина Демина — о возможностях текущего момента в охране окружающей среды.
Фото: Игорь Иванко, Коммерсантъ
Фото: Игорь Иванко, Коммерсантъ
Вопросами экологии в России в конкретных секторах сегодня занимается ряд отраслевых объединений и ассоциаций, взаимодействующих с регулирующими органами для решения конкретных проблем конкретных компаний и их групп. Также есть общественные организации, защищающие права граждан. И все они работают отдельно друг от друга, стремятся решить локальные отраслевые вопросы, не имеют единой стратегии и порой даже конкурируют друг с другом за сферы влияния.
Однако поворот госрегулирования в охране природы к более комплексному подходу (см. материал рядом) неожиданно напоминает, что экология как наука о рациональном, ответственном природопользовании реализуется на практике в виде грамотно спланированных и организованных технологических процессов в системе управления и инфраструктуре, а не на бумаге и в статистических отчетах. Для создания эффективной инфраструктуры необходимо работать над профилактикой экологических проблем, а для их прогнозирования — иметь межотраслевой кругозор, формирование которого невозможно без свободного и доверительного обмена мнениями, опытом применения лучших практик и ресурсами.
Новации природоохранной политики в России позволяют рассчитывать на то, что такой обмен востребован. Однако профессиональное экологическое объединение должно формироваться вокруг общих ценностей и целей, связанных с рациональным природопользованием и достижением измеримых результатов в решении экологических задач, не ограниченных только установкой очистного оборудования для снижения значений выбросов и сбросов загрязняющих веществ на «конце трубы». И для его создания необходима консолидация усилий экологов, технологов, строителей, проектировщиков и эксплуатационщиков, готовых отказаться от мышления привычными и готовыми схемами и посмотреть на охрану окружающей среды шире, используя опыт специалистов разных профилей и отраслей.
15 лет работы в команде, объединяющей вокруг себя неравнодушных профессионалов, реализующих на предприятиях проекты, которые позволяют использовать меньше ресурсов, сокращать количество отходов, объемов выбросов и сбросов, показывает: такие люди могут привлекать и объединять людей со схожими точками зрения, в том числе вдохновлять молодых специалистов на результативную работу в сфере экологии.
Инструментами для взаимодействия профессионального объединения могут быть разные мероприятия: от научно-практических конференций и презентаций проектов до вебинаров, просветительских программ и даже детских мероприятий. Хорошим результатом работы такого объединения будет формирование культуры и традиций результативной работы в сфере экологии, риск-ориентированного подхода и профилактики негативного воздействия на окружающую среду, но начинать надо, кажется, сейчас.
Статистика Росприроднадзора, однако, такова: в 2022 году проведено 2049 экологических экспертиз, что на 7,7% меньше, чем в 2021-м, и на 3,8% больше, чем в 2020-м. Отрицательное заключение получает каждый четвертый из обратившихся. В центральном аппарате чаще всего ГЭЭ проводилась в отношении объектов капитального строительства первой категории — 41%, в территориальных органах — проектов технической документации на новые технику, технологию или вещества — в разные годы число таких объектов колебалось на уровне 25–50% от общего всех объектов экспертизы. Чаще всего отрицательные заключения получают проекты технической документации на технологию и новые вещества и проекты, связанные с обращением с отходами.
Таким образом, получение заключения ГЭЭ — задача выполнимая. И несмотря на распространенные мифы о невозможности пройти ГЭЭ без финансового сопровождения, сопоставимого со стоимостью инженерных изысканий или апробации новой технологии, в реальности причины неудач зачастую кроются в низком качестве проектной документации, а оно обусловлено особенностями системы закупок, ориентированной на выбор самого дешевого поставщика без учета его опыта, кадрового обеспечения и материально-технической базы. В результате в ценовой борьбе тендеры нередко выигрывают компании без достаточного опыта и знаний, неспособные адекватно оценить объемы работ. Еще одна проблема — ограниченные сроки, установленные техническим заданием без учета времени на инженерные изыскания, опытно-промышленные испытания и общественные обсуждения. В итоге качественно подготовить проектную документацию не могут даже опытные проектировщики, что влечет серьезные риски для проектов.
Инженерные изыскания — основа проектирования. Их результаты важны для проектных решений, планирования природоохранных мероприятий, реализации проекта без сюрпризов в ходе строительных работ и его конечной стоимости. Соблазн сэкономить на изысканиях приводит к занижению объемов исследований, проведению их без учета расположения будущих зданий и сооружений, сезонности отдельных видов работ и влияния смежных объектов на техногенно нагруженных территориях. Экономия и недобросовестность — причина и того, что изыскатели пренебрегают мероприятиями по ликвидации полевых работ (в первую очередь это касается тампонажа инженерно-геологических и инженерно-экологических скважин), что приводит к загрязнению грунтовых вод.
Отдельная проблема — лабораторные исследования отобранных в ходе изысканий образцов. В процессе зачастую происходит неверное толкование объектов исследований, что приводит к неверным результатам, но даже при их корректности полученные данные необходимо правильно интерпретировать, привязав их причинно-следственными связями к ситуации на изучаемой территории. Иначе неизбежны неверные проектные решения, что существенно затруднит или сделает невозможной эксплуатацию объекта и непоказательным мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды при его работе.
Входящая в предмет ГЭЭ оценка воздействия на окружающую среду, в свою очередь, позволяет предупредить и минимизировать вред как при строительстве объекта, так и его эксплуатации и разработать эффективные природоохранные мероприятия. На практике же материалы такой оценки также часто недостоверны и неточны. В частности, это может касаться сведений о сбросах, выбросах, фоновых концентрациях загрязняющих веществ, климатических характеристиках, составе образующихся отходов. Нередко качество оценки страдает из-за ошибочных расчетов нормативов допустимых выбросов и сбросов, нехватки результатов оценки акустического воздействия и других физических факторов, неверной оценки класса опасности отходов и отсутствия целых разделов о воздействии на компоненты окружающей среды. Так, в документации на новую технику и технологию оценка такого воздействия, как правило, отсутствует, а опытно-промышленные испытания — апробация, позволяющая оценить эффективность таких технологий применительно к конкретному объекту,— не проводятся, хотя очевидно, что профилактика и предотвращение обходятся дешевле борьбы с реальным негативным воздействием и его трудноустранимыми экологическими последствиями.
В итоге небрежность в разработке проектной документации может стать препятствием для реализации проекта — непродуманные решения делают его невыполнимым на практике, формальные планы мероприятий и программы экологического контроля неприменимы к конкретному объекту. Поэтому невозможно подтвердить их выполнение, и срок ввода объекта в эксплуатацию срывается, так как на него невозможно получить экологическое заключение. Оценка того, во что обошлась заказчику погоня за дешевизной, как правило, приводит его к выводу, что оно того не стоило, но слишком поздно.