Цифровые услуги в рассрочку
Государству предлагают оплачивать IT-системы из дополнительных доходов от них
Группа парламентариев внесла в Госдуму законопроект о новой форме финансового участия государства в IT-концессиях — это оплата концессионеру стоимости услуг, оказываемых им при эксплуатации объекта соглашения в интересах государства. Максимальный размер таких платежей не сможет превышать 50% от дохода, который публичная сторона получит от использования созданных таким образом IT-систем. Эксперты расходятся в оценке идеи: одни полагают, что это упорядочит сотрудничество государства с IT-компаниями, у других же реализация механизма вызывает вопросы.
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
Группа депутатов, в том числе Денис Кравченко и Сергей Боярский, а также сенаторы Константин Долгов и Павел Тараканов, внесла в Госдуму проект поправок к закону о концессиях. Авторы предлагают ввести для IT-концессий новую форму в виде оплаты концессионеру стоимости услуг, оказываемых им государству при эксплуатации такого объекта.
В целях бюджетной эффективности размер полученных государством доходов от эксплуатации объекта, который можно направить на выплаты концессионеру, предлагается ограничить долей не выше 50%.
Механизм может применяться при соблюдении нескольких условий — соглашение должно предусматривать возможность получения государством дохода от использования концессионером IT-объектов. Использование иных форм финансового участия государства в таких проектах — например, капитального гранта (покрывает до 80% расходов на этапе создания объекта) и возмещения расходов после ввода объекта в эксплуатацию — не допускается. Ограничен и способ отбора проектов — только конкурс (есть еще частная инициатива). «Если при реализации концессии государство получило дополнительные доходы, оно сможет направить часть на оплату услуг частного партнера, в рамках эксплуатации объекта концессии в интересах государства»,— поясняет Денис Кравченко. По его мнению, это обеспечивает «безусловную бюджетную эффективность» проектов ГЧП, так как публичные партнеры не несут расходов на создание и эксплуатацию объекта, а выплаты концессионеру составляют лишь часть допдоходов от него.
Предложенный подход построен на концепции «доходных концессий», где обязательства сторон обусловлены только результатом: создаваемые частными партнерами информсистемы или базы данных государство использует «при формировании дополнительных доходов бюджета», и концессионер «должен быть заинтересован в достижении конечного результата».
Сейчас концессии чаще реализуются с «плановым» бюджетным участием, не зависящим от доходов, возможна и компенсация государством недополученных концессионером доходов (например, от платной дороги). Поправки направлены на совершенствование цифровизации отраслей экономики и госуправления, отмечают их авторы. Пока концессии в этой сфере не особо распространены: по данным Национального центра ГЧП, сейчас реализуется 24 IT-концессии (включая проект «Платон») с инвестициями в 54,3 млрд руб. (49 млрд руб.— частные).
Эксперты неоднозначно оценивают инициативу. Часть полагает, что это создает более упорядоченный механизм финансирования IT-концессий, у других востребованность и практическая реализация вызывают вопросы — например, как будут защищены инвесторы при отсутствии доходов. В Минфине же “Ъ” пояснили, что сейчас закон о концессиях предполагает софинансирование создания объекта с возможностью возврата инвестиций «посредством эксплуатации его неограниченным кругом лиц». Законопроект же предлагает механизм приобретения «в рассрочку» у концессионера объектов IT путем оплаты его эксплуатации, и, как полагают в ведомстве, инициатива может создать предпосылки для «повторного выкупа собственного имущества».
Как эксперты оценивают законопроект
«Пока непонятно, как именно на практике и насколько широко будет применяться механизм конкурсов на право заключать концессии на IT-объекты и будут ли IT-компании участвовать в таких соглашениях с учетом того, что отрасли предоставлены налоговые преференции при ведении определенных видов деятельности»,— говорит советник гендиректора «СКБ Контур» по правовым вопросам Ирина Левитан. В частности, льготы предусмотрены за разработки программ для ЭВМ, передачу прав на их использование, сопровождение, внедрение и адаптацию программных продуктов, напоминает она.
«Цель законопроекта — в потенциальном снижении бюджетной нагрузки, возникающей у публичной стороны в связи с реализацией концессионных IT-проектов: фактически будут оплачиваться услуги концессионера на эксплуатационной стадии и только в случае, если они принесли концеденту доход»,— говорит руководитель дирекции юридического сопровождения проектов Национального центра ГЧП (группа ВЭБ.РФ) Алиса Берман. По ее словам, при окупаемости проекта и соблюдении баланса интересов сторон такая «новая» форма финансового участия концедента может положительно влиять на отдельные IT-проекты (в которых прогнозируется высокая доходность), но будет ли таких IT-проектов много — большой вопрос. В частности, не ясно, как будут защищены интересы инвестора, если государство не получит запланированный доход. Без дополнительных гарантий окупаемости инвестиций такая инициатива как для инвесторов, так и для банков может вызвать дополнительные риски.
По словам директора юридической практики «Технологии доверия» Анны Батуевой, на данный момент не совсем ясно, как будет работать этот механизм с учетом того, что иные формы финансового участия не допускаются: «Это означает, что по проекту частная сторона будет подвержена высокому риску банкротства». Так, поясняет она, при отсутствии коммерческой выручки предусматривается минимальный гарантированный доход, но, согласно проекту, единственной доступной формой платежа в таких ситуациях будет выплата по «особому обстоятельству» — для ее получения необходимо получить прямое согласие концедента (оно не может быть предоставлено на старте и предоставляется каждый раз, когда возникают причины неполучения выручки) либо решение суда. При этом действие механизма может быть ограничено: как отмечает Анна Батуева, самый распространенный способ заключения концессии, в том числе в IT-сфере,— это не конкурс, а частная инициатива.
По словам управляющего партнера экспертной группы Veta Ильи Жарского, инициатива вносит ясность в понятие доходной концессии, что позволит исключить излишние траты концедента, которые он обязан нести в пользу концессионера при такой необходимости. Как напоминает руководитель практики инфраструктуры, строительства и ГЧП Stonebridge Legal Искандер Бинашев, вступившие в силу с 1 октября изменения в закон о концессиях ограничили возможность для финансового участия концедента в проектах ГЧП, сфокусировав его на компенсации понесенных концессионером расходов на создание и эксплуатацию объекта (бюджетное участие должно быть менее таких расходов). Тем самым, добавляет эксперт, стала невозможна реализация отдельных видов проектов — как «социальных» (без возможности для концессионера заработать на эксплуатации объекта, например объекта образования), так и проектов, формирующих доходы для государства от эксплуатации объекта соглашения (например, дорожные камеры). Как раз для обеспечения возможности реализации последнего типа проектов в сфере IT и предлагается внести правки в закон, полагает Искандер Бинашев.
В свою очередь, руководитель подкомитета по цифровой экономике и технологиям «Деловой России» Алексей Мостовщиков отмечает, что в последние годы цифровизация шла высокими темпами, многие форматы сотрудничества органов власти и провайдеров IT-услуг складывались стихийно. «Предлагаемый режим эту ситуацию несколько упорядочивает»,— полагает он. Кроме того, законопроект создает понятные, а значит, и более привлекательные для бизнеса условия для сотрудничества с госзаказчиками. «Но, как всегда на этапе урегулирования новых рынков и сфер, возможны риски. Например, пока неочевидно, насколько эффективны будут заложенные в законопроект ограничения против злоупотреблений»,— замечает эксперт.