Зубчатые колеса большого диаметра
Олег Сапожков об эволюции государственной машины без публичного внимания
Рост участия государства в экономической жизни в последние годы заставляет нас все внимательнее следить за происходящим в Белом доме. Последовательность реформ, через которую правительство провело себя за это время, довольно сильно изменила сами механизмы работы исполнительной власти — и даже сквозь вполне объяснимое военным временем и санкциями уплотнение закрытости аппаратной жизни заметно, насколько расслоилась публичная и содержательная политика. Работа «на телевизор» все чаще закрывает собой содержательные процессы, однако это не значит, что их нет,— просто важные изменения в жизни белодомовской корпорации, как и предполагал «Ъ» несколько лет назад, изнутри все чаще оцениваются как интересные только ей самой и во «внешних» дискуссиях не нуждающиеся, хотя речь, как правило, идет о регулировании потоков публичных и частных денег и властных полномочий, формально делегированных правительству обществом.
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
В оправдание такого подхода собеседники «Ъ» в госаппарате часто говорят о профессионализации и цифровизации регулирования и невозможности содержательного их обсуждения вне узкого круга профессионалов («а они и так все у нас здесь»). При этом надо отдать должное этой профессионализации: зачастую в новшества действительно сразу закладываются механизмы обратной связи с регулируемыми отраслями и возможность корректировки, «если что-то пойдет не так»,— хотя насколько этого достаточно и насколько можно «поправить» крупные системные решения — вопрос открытый.
Формально в ближайшие годы от внутренних решений Белого дома будет зависеть только нюансировка «адаптации» и «суверенизации» российской экономики, что прямо подтверждают идеологи новой структуры властной конструкции, что, очевидно, и снижает градус интереса общества к происходящему: если решение о том, что жизнь обывателя в ближайшие годы будет хуже и дороже, уже предопределено — вопрос о том, насколько хуже и насколько дороже, становится в лучшем случае плачем о волосах на снятой голове. Однако в наши задачи входит методичное изучение происходящего вне зависимости от того, насколько готова обсуждать важные изменения публика. Функцию газеты отвечать на вопрос — «откуда это все взялось, как устроилось и что из этого следует» — никто не отменял.
Одно из последних прошедших почти незамеченными в публичном поле решений Белого дома — подписанное 30 ноября постановление, которое ввело новый инструмент согласования оперативных правок бюджетной росписи — весьма интенсивно используемый правительством со времен пандемии механизм адаптации к изменениям в экономике. По замыслу Минфина, где новацию называют реинжинирингом бизнес-процессов бюджета, теперь все его «адаптационные» правки будут происходить в режиме единого запроса по стандартной схеме — что должно повысить скорость и связность принятия таких решений (и здесь неважно, к чему адаптация, к чуме, мору, холере или обнаружению в России месторождения долларов США).
Затронет новация не только лимиты бюджетных обязательств (сколько денег могут потратить министерства и ведомства), но и информобмен «об объектах капитальных вложений и объектах недвижимого имущества».
«Это будет реализовано за счет внедрения единой заявки, сроки формирования, согласования и одобрения которой четко регламентированы и не превышают 25 рабочих дней»,— пояснили «Ъ» в Минфине, уточнив, что документ унифицирует и вводит единый порядок принятия решений о правке бюджетных расходов «по всем основаниям, включая основания по перераспределению бюджетных ассигнований в рамках госпрограмм в пределах 10% (такой объем не требует поправок к закону о бюджете.— “Ъ”) и на осуществление капитальных вложений».
Суть новации — в том, что на основании единого запроса «в автоматическом режиме формируются остальные документы, а в рамках единой заявки согласование происходит однократно»,— для этого «единая заявка содержит информацию о показателях и результатах госпрограмм и нацпроектов, что позволяет при принятии решений учитывать влияние изменений объемов финансового обеспечения на соответствующие показатели и результаты». Если еще проще, последствия для коллег по правительству межведомственного, межпроектного и межпрограммного «передела» денег «на ходу» в момент принятия решения обсчитаны серверами Минфина, откомментированы заинтересованными участниками и признаны приемлемыми — или нет, без бесконечного, как ранее, хождения просителя по мукам.
Само по себе это постановление — типичный пример изменения правил игры, которые затруднительно оценить вне контекста: ну правка, ну бюджетная роспись. Однако если вспомнить предыдущие этапы — «ковидную» перекройку бюджета 2020 года под конкретные новые задачи, доработку электронного бюджетного контура, запуск системы казначейских платежей, исполняющей расчеты госсектора «на лету», как какой-то электронный кошелек правительства, сокращение за ненадобностью ведомственных бухгалтерий, автоматизацию информационного обмена ГАС «Управление» и ведомственных информсистем — масштаб происходящего оказывается совсем не рутинным, а финальное решение — де-факто вишенкой на торте, увенчивающей многолетний процесс избавления Белого дома от внутренних конфликтов из-за «дележки ресурсов».
Лично меня превращение расхожей метафоры «государственной машины» в буквальном смысле в машину удивило, например, способностью построенного в Белом доме механизма работать в условиях неполноты информации и связей с «сопредельными» структурами — судебной, политической и финансовой властью.
Ни для кого в госаппарате не секрет: федеральная исполнительная власть оцифрована практически полностью, а, например, губернаторы, несмотря на все реформы политического устройства РФ, все еще сохраняют изрядную автономию в хозяйственных вопросах и даже региональные IT-системы пишутся где как получилось, но никакого информационного паралича это не вызывает.
Практически без дискуссий эта машина поглощает и все новые необходимые в логике ее развития данные — как это произошло с ЕБС, единой биометрической системой. На прямой вопрос: как так получилось, что база эта, собиравшаяся банками для собственных нужд (и не база, а целый набор баз), оказалась в руках правительства, кто уполномочил его этим заниматься и как принималось это решение? — никто из тех, с кем я разговаривал с момента, как это решение оказалось в публичном поле, мне так и не ответил,— хотя объяснение того, почему так получилось, я услышал. Если коротко, частные владельцы биометрических данных скомпрометировали саму идею, не обеспечили безопасность, допускали утечки — и государству «ничего не оставалось», кроме как «забрать ее себе»: у государства неидеальные, но все-таки стандарты, единые правила безопасности есть — и даже если утечки впредь произойдут, то затронут они всех, и обиженным никто не останется. Равные риски для всех, «в горе и в радости», съязвил один из моих собеседников.
ЕБС при этом только начало: обсуждаемая с середины 2010-х Национальная система управления данными (НСУД) также близится к схожему решению — не найдя за два десятка лет компромисса с бизнесом в вопросе о том, кому и какие данные принадлежат, государство фактически склонилось к тому, что это его данные, кто бы ни был их источником, субъектом и сборщиком.
Успокаивает только одно: чем больше баз и глубже необходимая детализация, тем дороже поиск — до поры, пока нового технологического прорыва не произойдет и в этой области. Никто не будет сопоставлять номер банковской карты, диагноз из электронной медкарты и баланс скидочной карты из зоомагазина, чтобы выяснить, кто из граждан моется лошадиным шампунем,— зачем? Однако, когда правительству в условиях курсовой нестабильности понадобилось проверить, как на самом деле обстоят дела с валютной выручкой крупнейших экспортеров, и выяснилось, что этого не знают ни ЦБ, ни Росфинмониторинг, ни Минфин, ни ФНС,— тут же был запущен «мозаичный» сбор косвенной информации в пересечениях существующих баз, расширена детализация прямых данных, по которым экспортеры обязаны отчетом,— и необходимое для стабилизации курса количество валюты нашлось.
Да, знакомые с темой собеседники в Белом доме признают: данные неполны, противоречивы и из-за проблем с глобальным налоговым информобменом полны и непротиворечивы не будут до нормализации отношений РФ со всем миром (у изолированной от мира юрисдикции просто нет полномочий получать информацию о счетах компаний своих резидентов в иностранных банках, если об этом не расскажут сами резиденты или их контрагенты).
Но есть исполнительская дисциплина в бухгалтериях компаний, предоставляющих в Минфин отчеты, есть пересечения данных Банка России о платежах законопослушных компаний незаконопослушным, много всего есть — и деньги нашлись.
Да, не все — и это проблема, но, видимо, не главная: для того ли разрешали экспортерам создавать сеть зарубежных торговых компаний вне РФ где только можно, чтобы выстраивать новую контрсанкционную логистику, чтобы потом рвать ее в поисках валюты. Нет, конечно, машина оказалась способной на компромисс и успешно его реализует — хотя не все до сих пор и верят, что эта машина существует.
В отличие, видимо, от общества, которое, кажется, не существует или по крайней мере не интересуется вовсе растущей цифровой стеной между собой и государством с его собственной логикой развития — а если и интересуется, то на уровне настолько карикатурном, что, кроме горевших в пандемию сотовых вышек и волны бессмысленных отзывов согласий на использование персональных данных на «Госуслугах»,— и вспомнить нечего.
