Автономные боли

10 лет назад, 11 апреля 2014 года, Государственный совет (парламент) Крыма принял новую конституцию. Из автономии, которую местные депутаты четверть века ревностно, но не всегда успешно отстаивали в составе Украины, республика превратилась в полноценный и равноправный субъект Российской Федерации. «Ъ» напоминает, как часто на полуострове переписывали основной закон и с каким политическим багажом Крым добрался до «родной гавани».

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

История современной государственности Крыма берет начало в 1921 году, когда полуостров, до революции входивший в Таврическую губернию, получил статус автономной республики в составе РСФСР, то есть стал национальным образованием. Так большевики попытались решить вопрос самоопределения коренного населения, самую значительную часть которого составляли крымские татары (татарский язык, например, был признан официальным наравне с русским). При этом по-настоящему национальной крымская автономия не была: если во всех остальных республиках РСФСР, за исключением Карельской и Мордовской, и даже в автономных областях «титульная» народность превалировала, то на полуострове, согласно статистическому сборнику «Победа ленинско-сталинской национальной политики» (1936), татары составляли только 25% населения. Крупнейшей же нацгруппой были русские (42%).

Политика «национализации» Крыма продолжалась до конца 1930-х годов. На юге были образованы татарские районы, в центральной части — немецкие и еврейские, на севере — украинский. Обсуждался даже проект создания в Крыму еврейской автономии. Однако к началу Великой Отечественной войны национальные эксперименты на полуострове прекратились, а после его освобождения Красной армией проживавшие там народы, которые, как утверждалось, сотрудничали с оккупационными властями, были депортированы в Среднюю Азию. Больше всего пострадали «титульные» татары, а заодно греки, болгары и армяне (немцы и итальянцы были высланы из Крыма еще в начале войны).

В 1945 году советское руководство низвело республику до статуса области. Демонтаж государственности вместе с русификацией топонимов стал частью сурового наказания.

Татарам Крыма не позволили вернуться на родину даже с наступлением оттепели, когда репрессированные народы Северного Кавказа, например, свою автономию восстановили. Более того, в 1954 году «по географическим и экономическим соображениям» Крымская область была передана из РСФСР в состав Украинской ССР, где автономий не было в принципе (единственная — Молдавская АССР — упразднена в 1940 году).

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Back in the A.S.S.R.

Разговоры о восстановлении крымской государственности начались под конец перестройки, когда союзные республики обрели самостоятельность. Пытаясь создать им противовес, руководство СССР стало возвышать республики автономные. Именно тогда в Крыму вспомнили, что раньше полуостров тоже обладал этим статусом. В 1990 году крымский обком КПСС занялся возвращением области в число АССР. Заодно под сомнение впервые был поставлен и факт принадлежности полуострова Украине. Правда, этот вопрос казался второстепенным, поскольку ожидалось, что автономный Крым станет полноправным участником нового Союзного договора, то есть окажется с УССР на равных.

Истории пяти недолговечных советских республик

Борьбу за республиканский статус вел первый секретарь обкома и председатель облсовета Николай Багров. Немногочисленные политические силы Крыма его курс не поддерживали: украинские националисты хотели сохранить статус-кво, пророссийские движения чаяли присоединения к РСФСР, а крымские татары, не так давно приступившие к возвращению на родину, требовали себе и вовсе исключительных прав. Чуть позже они объявили о национальном суверенитете и создали альтернативный орган власти — меджлис (в 2016 году признан в РФ экстремистской организацией и запрещен). Тем не менее 20 января 1991 года в Крыму состоялся первый в советской истории референдум, на котором был поставлен вопрос о восстановлении Крымской АССР «как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора». Более 93% участников высказались за.

Верховный совет УССР отнесся к этим результатам настороженно. Против появления автономии в составе гомогенной Украины выступили в первую очередь националисты из западных областей, справедливо полагавшие, что в обозримом будущем самостоятельный Крым станет проблемой для независимого украинского государства. Но председатель парламента Леонид Кравчук призвал не отмахиваться от требований, соответствовавших духу времени, и 12 февраля 1991 года решение о восстановлении крымской автономии было принято большинством голосов.

От советской к украинской

Дальнейшие процессы в Крыму мало чем отличались от общесоюзных. Реальная власть на полуострове перешла от КПСС к Верховному совету, от первого секретаря — к председателю ВС, после чего Николай Багров покинул партийный пост и стал первым лицом автономии уже в парламентском статусе. Он участвовал в «новоогаревском процессе» и был уполномочен на подписание нового Союзного договора, однако этому помешал ГКЧП. Через две недели после поражения путчистов парламент Крыма, пытаясь хоть как-то зафиксировать свой статус (до собственной конституции ведь дело не дошло), принял декларацию о государственном суверенитете, а спустя еще одну — закон об органах государственной власти на полуострове.

Декларация констатировала сохранение Крыма в УССР, о чем было прямо сказано в преамбуле («…стремясь создать правовое демократическое государство в составе Украины»). В то же время она обозначила притязания республики на землю и ресурсы, а также провозгласила ее самостоятельность по самому широкому кругу вопросов, в первую очередь в сфере экономики и финансов.

В законе об органах госвласти уточнялось, что компетенции между Крымом и Украиной должны быть четко разграничены. Там же оговаривалось, что Верховный совет вправе приостанавливать действие любых украинских актов, если они «ущемляют права» автономии.

Документ наделял председателя парламента статусом высшего должностного лица, а также предписывал ему быть беспартийным. Наконец, согласно закону, председатель Совета министров, то есть глава республиканского правительства, назначался парламентом по представлению спикера.

Украине, которая в тот момент находилась в процессе отделения от СССР, было не до Крыма. Руководство союзной республики, провозгласившей независимость, волновало только сохранение территориальной целостности — и эту черту полуостров сознательно не переступал, хотя подошел к ней вплотную. Например, 22 ноября 1991 года крымский парламент принял закон о референдуме, в том числе по вопросам самоопределения, но назначать его, несмотря на требования радикально настроенных депутатов, не стал. Зато 1 декабря жители Крыма приняли участие во всеукраинском референдуме и поддержали независимость Украины (54% за). После этого новоявленное государство и автономная республика в его составе приступили к разграничению полномочий.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

От парламентской к президентской

Дележка власти проходила уже на фоне российско-украинской борьбы за Черноморский флот, что взаимопониманию между Киевом и Симферополем не способствовало. В феврале 1992 года крымский парламент напрямую обратился к российскому руководству с предложением наладить экономические связи, а заодно переименовал Крымскую АССР в Республику Крым, отбросив упоминание о ее автономном статусе. Ответ не заставил себя ждать: вместо закона о разграничении полномочий Верховная рада приняла закон с говорящим названием «О статусе автономной Республики Крым», в первой же статье которого было прямо указано, что полуостров «является автономной составной частью Украины». Документ закрепил верховенство украинских законов над крымскими, а также существенно ограничил автономию в вопросах экономики и финансов. Кроме того, парламент наделил себя правом блокировать действие любого крымского акта, противоречащего конституции Украины.

Как Крым впервые присоединился к России

Верховный совет Крыма, в свою очередь, ответил актом о провозглашении «государственной самостоятельности». С одной стороны, это был явно сепаратистский шаг, с другой — о независимости от Украины речи все-таки не шло: самостоятельность — вещь относительная. Заодно крымские депутаты анонсировали проведение референдума по утверждению данного акта, «отзеркалив» действия самой Украины, которые совсем недавно привели к ее отделению от СССР. 6 мая 1992 года Верховный совет принял первую постсоветскую конституцию Крыма. Документ, правда, вышел двусмысленным: в первой статье провозглашалась вся полнота власти республики на ее территории, но уже в девятой говорилось, что она «входит в государство Украина и определяет с ней свои отношения на основе договора и соглашений».

Как показало время, все это было частью торга. Уже через две недели крымский парламент приостановил решение о проведении референдума, а в июне стороны наконец договорились о разграничении полномочий. Полуостров оставил за собой вопросы земли и бюджета, а Украине достались вопросы безопасности и внешней политики. В сентябре 1992-го автономия привела конституцию в соответствие с требованиями основного закона страны, признав его примат. При этом ключевое положение, определившее внутриполитическую систему Крыма, устроило обе стороны: высшим должностным лицом на полуострове становился президент, одновременно возглавлявший правительство.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

За «Россию» до конца

До его появления, правда, прошло еще два года. Все это время Верховный совет в авральном режиме пытался реанимировать экономику, установить правила приватизации, решить вопросы выделения земли для репатриантов и другие насущные проблемы. Параллельно обсуждался способ формирования нового крымского парламента. Жаркие споры шли вокруг количества палат, системы распределения мандатов (в советское время депутаты избирались исключительно от территорий, тогда как более прогрессивным считалось партийное представительство), а также национальных квот.

В итоге парламент остался одноуровневым, его состав было решено формировать из 66 депутатов, избранных по мажоритарным округам, и еще 14 — по партспискам. В качестве «временного явления», которое, по словам Николая Багрова, должно было помочь репатриантам влиться в политический процесс, был создан дополнительный многомандатный округ на 14 мест для крымских татар (голосовать и избираться могли только они), а также 4 одномандатных округа для представителей других депортированных народов — армян, болгар, греков и немцев. Первые парламентские выборы в постсоветском Крыму состоялись 27 марта 1994 года. Им предшествовали президентские выборы, прошедшие в два тура — 16 и 30 января, которые во многом определили расклад сил в Верховном совете.

Главным претендентом на пост главы республики считался ее действующий руководитель самовыдвиженец Николай Багров, а его основным конкурентом — выдвинутый избирательным блоком «Россия» депутат Юрий Мешков, стоявший на радикально пророссийских позициях.

Например, он обещал ввести в оборот рубли, установить двойное гражданство, заключить с Россией военно-политический союз и т. д. Популизм господина Мешкова, а также выступления крымских татар, которые поддерживали кандидата Багрова, склонили симпатии большей части избирателей в пользу оппозиционера: в первом туре он набрал 38,5% голосов — в два раза больше спикера, а во втором победил с 75,2%. На волне успеха избирательный блок «Россия» завоевал в Верховном совете 54 мандата из 98 и формально стал «правящей партией». Единства, однако, в сколоченном на скорую руку политическом проекте почти не было.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

От внешних врагов к внутренним

После инаугурации Юрий Мешков бросился претворять обещанное в жизнь. Он перевел стрелки на час вперед, синхронизировав крымское время с московским, назначил вице-премьером гражданина РФ Евгения Сабурова, запретил призывникам проходить службу за пределами полуострова, а также провел опрос о восстановлении конституции в ее первоначальной редакции. Когда более 77% жителей поддержали эту инициативу, в Киеве поняли, что дело пахнет керосином. В апреле 1994-го президент Украины Леонид Кравчук подписал указ о назначении своего представителя в Крыму, призванного следить за соблюдением украинского законодательства. Тогда Юрий Мешков попытался назначить на руководящие посты в силовых структурах лояльных ему людей. В ответ украинский лидер переподчинил Киеву службу безопасности и МВД Крыма и ввел на полуостров национальную гвардию.

Как в СССР прошли выборы народных депутатов

Несмотря на угрозу силового вмешательства, 20 мая Верховный совет восстановил конституцию республики в ее первоначальной редакции, то есть «откатил» взаимоотношения с Киевом на начало 1992-го. Дальнейшую эскалацию остановила смена власти на Украине: 26 июня и 10 июля 1994 года там прошли два тура президентских выборов, по итогам которых Леонид Кравчук уступил пост Леониду Кучме. И пока новый глава государства принимал дела, ситуация в Крыму успела перевернуться на 180 градусов: депутатский корпус, большая часть которого представляла интересы бизнеса, воспротивился экономическим реформам правительства Юрия Мешкова. В оппозицию к нему перешел даже спикер Сергей Цеков, который совсем недавно заполучил этот пост благодаря триумфу блока «Россия».

Новый, теперь уже внутренний, конфликт развивался стремительно.

7 сентября 1994 года парламент выразил недоверие вице-премьеру Сабурову и добился его отставки. В ответ президент Мешков остановил работу Верховного совета и создал орган, который не был предусмотрен ни крымским, ни украинским основными законами,— конституционный совет. В его полномочия входила подготовка проекта новой конституции, а также организация референдума. За этим должны были последовать выборы в новый законодательный орган, но действующий парламент без боя сдаваться не собирался. Казалось, Крым близок к повторению в миниатюре российского «черного октября-1993»: 11 сентября президент заблокировал здание Верховного совета, а депутаты взяли под контроль телецентр.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Автономия ограниченного действия

Но в Симферополе в отличие от Москвы все закончилось быстро и бескровно, да и победил в итоге Верховный совет. Осознав, что контроля над силовиками у него нет, Юрий Мешков капитулировал. Депутаты, в свою очередь, внесли поправки в конституцию, лишив эпатажного президента статуса главы правительства. Отныне премьер-министр назначался Верховным советом по представлению его спикера: реальная власть на полуострове снова перешла к председателю парламента.

Грызней между депутатами и президентом удачно воспользовался Киев. Сначала он продавил назначение на пост руководителя правительства Анатолия Франчука — свата Леонида Кучмы, чем фактически подчинил правительство автономии. А затем Верховная рада в одностороннем порядке отменила все законы республики, которые противоречили украинской конституции. Нетронутым остался только основной закон, однако и его дни в условиях расшатанной политической конструкции были сочтены. Повод «дожать» крымскую автономию представился уже в начале 1995 года, когда парламент полуострова, продолжая хаотичные попытки сближения с Россией, денонсировал Беловежские соглашения. 17 марта Верховная рада отменила конституцию Крыма и лишила Верховный совет статуса законодательного органа. С этого момента республика потеряла не только президента, но и право принимать собственные законы, то есть все то, что отличало ее от области. Чуть позже, 28 июля 1996 года, «усеченный» статус автономии был официально закреплен в новой конституции Украины.

Продолжая наступление, весной 1995-го Леонид Кучма напрямую подчинил правительство полуострова украинскому кабмину. Лишившись полномочий, крымские власти в который раз пригрозили Киеву референдумом, но оправиться после разгрома уже не смогли. Сергей Цеков был смещен с поста спикера, а оставшийся без какого-либо статуса экс-президент Юрий Мешков уехал в Россию. Осенью Верховный совет, отныне обязанный согласовывать назначение премьера с президентом Украины, предпринял последнюю попытку восстановить конституцию старого образца, однако она оказалась тщетной: Верховная рада сразу вымарала из документа все спорные положения. В конце концов 21 октября 1998 года уже следующий созыв парламента принял новую конституцию Крыма, полностью соответствующую основному закону страны.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Неприступный для врагов

Особый надрыв в отношениях между Симферополем и Киевом всегда вызывал вопрос о Севастополе, поскольку на момент передачи Крымской области в состав УССР правовой статус города-героя толком урегулирован не был. После распада Советского Союза это обстоятельство превратилось в основной аргумент о его принадлежности России — несмотря на наличие конституции УССР 1978 года, которая наряду с Киевом однозначно относила «гордость русских моряков» к городам республиканского подчинения Украины. И если юрисдикцию остального Крыма российская сторона публично не оспаривала, оставляя этот вопрос на усмотрение самой автономии, то притязания на Севастополь выдвигались в Москве регулярно.

Например, в июле 1993 года Верховный совет РФ, находившийся в затяжном противостоянии с президентом Борисом Ельциным, «подтвердил российский федеральный статус» города в границах декабря 1991-го. Кремль назвал это решение «эмоционально-декларативной акцией», не имевшей юридических последствий (к тому моменту президентом игнорировались почти все шаги российского парламента), однако на полуострове к нему отнеслись серьезно. Летом 1994-го в Севастополе был проведен опрос, 89% участников которого положительно отнеслись к его «российскому статусу». В сентябре Севастопольский горсовет признал «Российский правовой статус города» (почему-то именно с большой буквы) и обратился к президентам Ельцину и Кучме, а также к спикерам Совета федерации, Госдумы и Верховной рады Владимиру Шумейко, Ивану Рыбкину и Александру Морозу с просьбой «восстановить историческую справедливость». Естественно, в Киеве это посчитали посягательством на территориальную целостность страны.

Одним из главных лоббистов возвращения Севастополя в состав России выступал мэр Москвы Юрий Лужков, который, будучи сенатором, неоднократно поднимал этот вопрос в стенах Совета федерации.

Он даже пытался саботировать ратификацию соглашения о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины, которое было подписано 28 мая 1997 года, но безуспешно. С момента вступления «большого договора» в силу накал страстей вокруг принадлежности Севастополя, равно как и Крыма, стал постепенно сходить на нет.

От коммунистов до единороссов

В марте 1998 года в Крыму прошли выборы нового созыва Верховного совета, порядок формирования которого определяла уже Верховная рада. Несмотря на предложения привести избирательную пропорцию к паритету, то есть распределить одну половину мандатов по спискам, а другую — в округах, и даже перейти к чисто пропорциональной системе, о чем просили крымские татары, Леонид Кучма настоял на возврате к чистой «мажоритарке», объяснив, что смешанная система «не будет способствовать консолидации». Национальных квот президент не предусмотрел.

К тому моменту на полуострове царил экономический упадок и небывалый разгул преступности, поэтому симпатии жителей вполне ожидаемо оказались на стороне Компартии Украины (КПУ). По результатам голосования коммунисты взяли 33 мандата из 100, оставив далеко позади все прочие партии. При этом пророссийские силы в парламент вовсе не попали, а самой многочисленной группой оказались беспартийные самовыдвиженцы (45 депутатов). В такой ситуации лидер крымского рескома КПУ Леонид Грач не без труда, но все-таки сумел собрать недостающее число голосов в свою поддержку и избраться спикером. На пост главы Совета министров был назначен мэр Красноперекопска Сергей Куницын.

Как менялась избирательная система в постсоветской России

Оба руководителя оказались довольно эффективными, поэтому на полуострове быстро воцарилось типичное двоевластие: сначала спикер и премьер конкурировали, затем стали скрыто конфликтовать, а закончили открытой конфронтацией. Впрочем, над их схваткой всегда находился президент Украины, который по мере необходимости вмешивался в ситуацию. В конце концов победителем из этой борьбы вышел глава Совмина, поскольку популярность КПУ стала падать. По итогам выборов 2002 года коммунисты не смогли повторить и половины былого успеха, а новым председателем парламента был избран представитель Партии регионов Борис Дейч.

Последние созывы Верховного совета Крыма собирались уже под голубыми «региональными» знаменами украинского премьера, а затем и президента Виктора Януковича. На выборах главы государства в 2004-м полуостров вошел в число регионов, наиболее активно поддержавших пророссийского кандидата: больше, чем в Крыму (82% голосов), во втором туре кандидат Янукович набрал только в родном Донбассе (более 90%). После «оранжевой революции» руководство республики оказалось в щекотливой ситуации, однако новый президент Виктор Ющенко шашкой рубить не стал и сменил только главу крымского Совмина.

В 2006 году выборы в республиканский парламент впервые прошли по чисто пропорциональной системе. В них участвовало более 40 партий, но ожидаемую и уверенную победу одержал блок «За Януковича!», объединивший местную ячейку Партии регионов и «Русский блок». Получив 44 мандата из 100, регионалы без труда утвердили новым спикером Анатолия Гриценко (он руководил Верховным советом на излете первого созыва), а пост премьера занял «компромиссный» энергетик Виктор Плакида.

Наконец, местные выборы-2010 состоялись уже после президентских, на которых Виктор Янукович взял долгожданный реванш. Партия регионов превратилась в правящую политсилу, а на юго-востоке страны — в тотально доминирующую. В Верховном совете Крыма, в частности, она получила 80 мандатов из 100 (выборы на этот раз проходили по смешанной системе в пропорции 50:50). Крымских регионалов тогда возглавлял близкий соратник господина Януковича и экс-депутат Верховной рады Василий Джарты, незадолго до выборов назначенный премьер-министром республики. А спикером в итоге стал глава пропрезидентской фракции в предыдущем созыве Владимир Константинов. Он же сыграл одну из ключевых ролей в ходе референдума 2014 года о присоединении Крыма к РФ и до сих пор остается председателем парламента полуострова — уже как представитель «Единой России».

Андрей Прах