Контроль переходит в цифру

Реформа контроля и надзора за счет отказа от избыточных требований к бизнесу и перехода к риск-ориентированной модели позволила резко снизить административную нагрузку на предпринимателей и улучшить условия ведения бизнеса. В планах правительства превратить проверки из инструмента наказания предпринимателей в инструмент создания условий для добросовестной конкуренции на рынке. Сам бизнес рассчитывает на сокращение издержек при работе с контролерами, в том числе за счет создания системы невидимого контроля, незаметного для граждан и бизнеса.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Одним из крупных достижений в сфере ведения бизнеса в последние годы как правительством, так и предпринимательским и экспертным сообществом признана реформа контрольно-надзорной деятельности (КНД). Принятые в июле 2020 года ФЗ-247 и ФЗ-248 «Об обязательных требованиях» и «О госконтроле» к 2024 году позволили сформировать в России качественно новую контрольную среду. С точки зрения механики реформа выглядит следующим образом: отказ от устаревших и избыточных требований в рамках «регуляторной гильотины» (одномоментно отменено 143 тыс. требований) с обязательным пересмотром действующих требований с учетом их социально-экономических эффектов, внедрение единых принципов контроля и надзора с учетом категории риска поднадзорных и цифровизация всей этой системы для принятия оперативных управленческих решений и донастройки регулирования.

Итоги контрольно-надзорной деятельности по итогам 2023 года выглядят следующим образом: за год в России проведено 350 тыс. проверок по сравнению с 1,5 млн в 2019-м и 339 тыс. в 2022 году. Половина этих проверок приходится на частный сектор, почти четверть (23%) — на контроль при вводе зданий в эксплуатацию, 20% — на соцобъекты, 7% — на государственные и муниципальные унитарные предприятия. При этом на результаты реформы контроля и надзора большое влияние оказали моратории на проверки, вводимые как мера поддержки бизнеса в условиях ковидных и санкционных шоков.

Из-за моратория в последние два года плановые проверки проводятся только на объектах высокого и чрезвычайного высокого риска (15% всех объектов), внеплановые — при срабатывании так называемых индикаторов риска. В результате плановых проверок в 2023 году было 81 тыс., внеплановых — 271 тыс. В 2024 году к проведению согласовано лишь 48 тыс. плановых проверок — это в 1,8 раза ниже объема, запланированного на 2023 год, и в 2,5 раза меньше аналогичного показателя 2022 года. Отчасти плановые проверки заменили профилактические визиты: в 2023 году их было 1,1 млн, в 2022 году — 560 тыс. Главное отличие профвизита от проверки заключается в том, что по результатам такого визита не применяются штрафы или санкции, пояснял глава Минэкономики Максим Решетников.

Глава РСПП Александр Шохин при обсуждении итогов КНД в 2023 году со ссылкой на данные опроса бизнеса сообщал, что в 2022 году 20% компаний называли чрезмерное контрольно-надзорное давление в числе главных проблем бизнеса, однако в 2023 году ее острота заметно снизилась. Теперь компании рассматривают инструменты КНД как способ защиты добросовестного бизнеса и обеспечения конкуренции на рынке.

От мораториев — к рискам

В послании Федеральному собранию Владимир Путин отметил, что временные моратории полностью себя оправдали. «Компаниям, которые гарантируют высокое качество товаров и услуг, несут ответственность перед потребителями, действительно можно и нужно доверять»,— сообщил он. Поэтому рекомендовал отказаться с 1 января 2025 года от временных мораториев на проверки бизнеса и вместо этого с учетом наработанного опыта полностью перейти на риск-ориентированный подход, закрепив его законодательно. «Там, где риски отсутствуют, надо применять профилактические меры и, таким образом, минимизировать число проверок»,— сказал Владимир Путин.

Еще в 2022 году в правительстве сообщали, что долгое применение моратория вносит дисбаланс между интересами бизнеса и государства, однако тогда на его отмене не настаивали. Так, курирующий сферу контроля и надзора в правительстве вице-премьер Дмитрий Григоренко просил президента при продлении моратория на 2023 год разрешить Белому дому заняться совершенствованием риск-ориентированного подхода к отбору объектов контроля на базе оставшихся проверок. Идея заключалась в том, чтобы проводить их только там, где есть риск нарушения законодательства и другим способом его предотвратить нельзя.

На протяжении года ведомства занимались разработкой подобных индикаторов риска: запрет на любые внеплановые проверки стимулировал контролеров к работе по новым правилам. В 2023 году количество проверок на основании индикаторов риска выросло в 14 раз по сравнению с 2022 годом. При этом их эффективность составляла 89%, в то время как аналогичный показатель проверок по прочим основаниям — 52%, сообщал Дмитрий Григоренко в январе текущего года.

Цель реформы КНД состоит именно в полном переходе на риск-ориентированный подход, при котором проверки на объектах, соблюдающих обязательные требования, не проводятся. Ключевым инструментом этой модели являются индикаторы риска: они определены так, чтобы отделять добросовестный и легальный бизнес. Например, вопросы могут возникнуть, если аптека продает в несколько раз больше рецептурных лекарств, чем соседние. По словам статс-секретаря замглавы Минэкономики Алексея Херсонцева, с начала года министерство согласовало более 30 индикаторов риска, разработанных федеральными органами контроля, до конца года будет утверждено еще порядка 60–70 индикаторов. В результате их общее количество увеличится до 500. «Это ускорит переход к умным проверкам бизнеса, когда контролирующий орган посещает объект только в случае потенциального нарушения требований, при срабатывании индикатора риска, такая практика снижает административную нагрузку на предпринимателей»,— полагает чиновник. Поскольку данные о рисках публичны, бизнес может самостоятельно управлять ими и снижать административную нагрузку.

По словам Алексея Херсонцева, развитие КНД продолжится в этой логике: появятся и соглашения об устранении компаниями нарушений по схеме «инвестиции вместо штрафов». Это сократит случаи, когда бизнес платит штрафы в бюджет и не способен устранить нарушения, так как это требует вложений.

Невидимый контроль

В 2024 году в сфере контроля и надзора заработал в экспериментальном режиме механизм дистанционных проверок с помощью специального мобильного приложения «Мобильный инспектор». Оно позволяет проводить контрольное мероприятие посредством видеосвязи: в режиме реального времени приложение отслеживает геопозицию контролируемого лица, сохраняет фото-, видео- и аудиоматериалы проверки. Контролер может быть уверен в достоверности предоставляемой бизнесом информации. При этом предпринимателю и инспектору в любой момент доступна история всех проведенных контрольных мероприятий.

В 2024 году к эксперименту присоединились МЧС, Ростехнадзор и Росздравнадзор. Предполагается, что по пилотному проекту минимум 20% всех проверок пройдут удаленно. При этом всем контрольным органам уже необходимо оперативно донастроить свои ведомственные системы и приступить к использованию дистанционного формата работы.

В свою очередь, предприниматели рассчитывают на расширение практики цифрового контроля, незаметного для бизнеса и граждан, показало исследование РСПП и Высшей школы экономики. Если до сих пор цифровизация в основном затрагивала обеспечивающие процессы (планирование проверок, их учет), то в будущем бизнес предлагает автоматизировать процесс оценки соблюдения требований. Речь идет в том числе о дистанционных проверках, а также о «цифровых ассистентах» на базе искусственного интеллекта в помощь инспекторам, о наблюдении за соблюдением требований с помощью интернета вещей и сервисов автоматизированного распознавания, а также о добровольном мониторинге контролируемых лиц (по аналогии с налоговым мониторингом). Предлагается начать такие эксперименты в наиболее массовых и значимых видах контроля. По мнению бизнеса, автоматизация процессов контроля может снизить как вероятность ошибки или недобросовестного поведения инспекторов, так и затраты на взаимодействие с ними.

Сейчас в случае несогласия с решениями контролеров бизнес может рассчитывать на пересмотр решения. Для этого на портале госуслуг был запущен сервис досудебного обжалования решений контрольных органов: для бизнеса это простой и прозрачный способ защиты своих интересов, для государства — обратная связь о работе механизмов контроля и об их донастройке. В 2023 году через механизм досудебного обжалования уже подано более 5 тыс. жалоб. Всего с момента запуска механизма в июле 2021 года подано порядка 10 тыс. обращений. Нормативный срок рассмотрения жалоб составляет 20 дней, но в среднем ответ от контрольного органа предприниматели получают за 11 дней.

С начала года бизнес настаивает на расширении функционала механизма досудебного обжалования: речь идет о возможности его использования для изменения категории риска, присвоенной объекту, и оспаривания решений о проведении специальных видов госконтроля, например рейдов. По словам Дмитрия Григоренко, в 2024 году планируется предусмотреть возможность изменения категории риска. Он пояснил, что механизм будет расширяться, но постепенно, поскольку система должна быть к этому готова.

Цифровой контур для контроля

В планах правительства — полностью замкнуть цифровой контур КНД. Сейчас практически весь процесс — от выявления риска во многих сферах до акта проверки — оцифрован. В Минэкономики считают, что переведены в «цифру» должны быть и последующие этапы: от составления протокола об административном правонарушении и его обжалования до передачи в суд.

В частности, «Концепция совершенствования контрольно-надзорной деятельности до 2026 года» предполагала уточнение системы категорирования рисков с учетом индивидуальных характеристик объектов контроля. Прозрачность процессу должен обеспечить «калькулятор рисков», который поможет бизнесу в онлайне определить категорию риска и факторы, влияющие на ее изменение. Ожидается, что данные для присвоения категории обеспечат цифровые системы управления инцидентами. Система пополнится и данными самообследований бизнеса — нового сервиса, который будет запускаться в пилотном режиме для массовых видов федерального контроля. Это позволит компаниям подавать декларацию о соответствии обязательным требованиям, что будет учитываться при определении категории риска.

Согласно концепции развития КНД, правительство продолжит увязывать друг с другом информсистемы, необходимые для повышения эффективности контроля и снижения давления на бизнес. Предполагаются полная интеграция реестра обязательных требований с реестром видов контроля и реестром уведомлений, расширение функционала личного кабинета предпринимателей на портале госуслуг для оперативного взаимодействия с контролерами. На базе ГИС ТОР КНД (информсистема по автоматизации контроля) готовится к внедрению система по ведению дел об административных правонарушениях.

Разрешения без промедлений

По аналогии с реформой контроля и надзора правительство реализует реформу в сфере разрешительной деятельности — необходимость ее реформы была признана по итогам реформы КНД. В РФ лицензируется 54 вида деятельности и более 500 видов требуют разрешений — всего их выдается более 1 млн в год. В 2021 году Белый дом запустил пилотный проект по оптимизации этих процедур и их перевода в электронный вид: на портале госуслуг доступно 426 видов разрешений, в том числе 51 лицензия. В эксперименте участвовали 43 федеральных ведомства и 2 госкорпорации, рассказали в Минэкономики, попутно ведомство оптимизировало и спектр предоставляемых госуслуг: 13 разрешительных режимов и требование 1693 документов были отменены, 4 разрешительных режима переведены на уведомительный порядок.

Запрос на упрощение получения разрешительных документов сформировали предприниматели: принимавшие участие в «регуляторной гильотине» эксперты обращали внимание, что многие требования к получателям разрешений избыточны, а процедура занимает месяцы (в некоторых случаях — более года). Сейчас бизнесу не нужно предоставлять подтверждающие документы — получить необходимый документ предприниматель может на портале госуслуг. Первыми в электронный вид перевели лицензии. В среднем количество документов на оформление лицензии сократилось вдвое (с десяти до пяти документов), а срок получения услуги — втрое (с 45 до 15 рабочих дней). Например, срок выдачи лицензии на фармацевтическую деятельность сокращен с 45 до 10 дней.

Работа по выводу разрешительных режимов на портал госуслуг проводилась поэтапно, поскольку упорядочить разрешения сложнее. Процедуры получения разрешительных документов различаются по срокам, набору и количеству документов от заявителей, форме и правилам. Тем не менее с момента старта проекта срок принятия решений о выдаче разрешений сократился на 46%, количество предоставляемых бизнесом документов — на 42%. Например, в электронном виде доступна государственная аккредитация образовательной деятельности: количество требуемых документов сократилось с 20 до 3, сроки — с 75 до 25 дней.

В аппарате Дмитрия Григоренко отмечали, что из-за разного уровня цифровизации ведомств процесс получения лицензии не всегда был прозрачным, поэтому сначала нужно было «оцифровывать» ведомства и вводить универсальную форму получения лицензии на портале госуслуг, но даже по некоторым «оцифрованным» разрешениям до 70% обращений бизнеса оставались в бумажном виде, в том числе из-за наличия коммерческой тайны в подаваемых документах. Для продолжения реформы в сфере разрешительной деятельности также потребовалась обратная связь от предпринимателей. В результате Белый дом распространил механизм досудебного обжалования на сферу лицензионной деятельности — к 1 октября 2023 года механизм распространился на все востребованные виды документов. Теперь бизнес может подать жалобу как в случае получения отказа на выдачу разрешительных документов, так и при условии несоблюдения сроков оказания госуслуги, нарушения порядка выдачи документа или требования дополнительной оплаты.

Обратная связь от бизнеса должна ускорить процесс настройки разрешительной деятельности, при этом эксперимент по упрощенной выдаче лицензий и разрешений уже признан успешным. Сейчас Белый дом занимается законодательным закреплением его результатов: Минэкономики уже подготовлен законопроект с соответствующими поправками в 61 закон о лицензировании и разрешительных режимах — в ведомстве рассчитывают на его принятие до сентября нынешнего года.

Екатерина Кузнецова