На прошлой неделе правительство РФ внесло в Госдуму законопроект "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Этот документ мог бы вызвать настоящий прорыв в отношениях между властью и обществом. Однако, скорее всего, ничего в этих отношениях не изменится.
Если принять во внимание только концепцию этого документа, то он может показаться беспрецедентным для российской власти актом самопожертвования. Ведь послушная вертикаль, в которую выстроена эта власть, надежно защищает ее как от общества, так и от элиты. Но посредством нового законопроекта власть вроде бы соглашается сделать себя предельно прозрачной для всех россиян и позволить любому рядовому гражданину с помощью простейшего запроса узнать о ней буквально все — от подзаконных актов, которые она принимает, до объема бюджетных денег, которые она тратит. Если же кто-то из чиновников не предоставит гражданину требуемую информацию или просто затянет с ответом, он непременно нарвется на наказание рублем.
Таким образом, внешне проект безукоризненно укладывается в путинскую идею административной реформы, согласно которой российская власть должна утратить свой нынешний "высочайше правящий" статус, превратившись в институт, обслуживающий интересы общества. И информационная открытость в таком раскладе — самый надежный способ контроля граждан над властью.
Но если все-таки вчитаться в детали законопроекта, то прозрачность, которую власть решила позволить сама себе, окажется весьма условной — чем-то вроде прозрачности витрины магазина, сквозь которую можно видеть лишь то, что на ней выложили дизайнеры.
Светлые перспективы
Вообще-то российская власть, даже против собственной воли, все равно постепенно открывается обществу под воздействием информационных технологий. Видимо, в России не осталось уже ни министерства, ни даже мэрии, которые не имели бы своего сайта в сети интернет. Есть он, разумеется, у президента, правительства, Конституционного суда, у обеих палат парламента, у подавляющего большинства министерств и ведомств.
На сайте Госдумы, к примеру, можно получить предельно детализированную информацию о ходе законотворческого процесса: тексты законопроектов, все стадии их прохождения — от обсуждения в профильном комитете перед первым чтением до подписания президентом, полные стенограммы пленарных заседаний, размещаемые в течение дня. Словом, любой пытливый россиянин, нырнув в думский сайт, без особого труда получит предельно верное представление о деятельности главного законодательного органа страны.
Правда, из сайта невозможно понять, как нижняя палата федерального парламента справляется со своим вторым предназначением — представительством политических интересов избирателей. Сведений о том, как голосуют депутаты и фракции за тот или иной закон, сайт не содержит. Более того, прямого доступа к этой информации не имеют даже аккредитованные в Думе журналисты. Обычно прессу выручают оппозиционные депутаты, которые пользуются своим правом беспрепятственно получать закрытую от посторонних глаз распечатку итогов электронного голосования. Не попадает на думский сайт и информация о финансовой стороне депутатской деятельности (оклады, транспортные, почтовые и прочие расходы).
Эту-то полупрозрачность и призван ликвидировать правительственный законопроект. Любая властная структура — от Кремля до самого малого муниципалитета — должна, как только закон вступит в силу, обеспечить доступ граждан к информации о своей работе любым способом. Причем правительство в своем документе, не ограничиваясь общими словами, добросовестно перечисляет все эти способы (см. "Букву закона").
Столь же скрупулезно в законопроекте перечислены виды общедоступной информации. Помимо стандартных сведений вроде почтового адреса, справочного телефона и данных о руководителях властного органа гражданам обещана информация о нормативных актах, причем как действующих, так и тех, которые существуют пока лишь в виде проектов (чтобы гражданин мог составить представление о намерениях той или иной властной инстанции). Для желающих поступить на госслужбу должна присутствовать информация о вакансиях во властных структурах. В отдельную категорию выделены статистические данные — в частности, "сведения об использовании бюджетных средств и иных государственных ресурсов". В общей сложности в статье 9 законопроекта, составляющей по объему пятую часть всего документа, его авторы перечислили 32 вида информации, которую граждане могут при желании получить.
При таком массиве информации любой управленческой конторе потребуются специально обученные кадры и дополнительные штатные единицы. Законопроект позволяет госорганам и муниципалитетам определять для этих целей "уполномоченных должностных лиц" или же "специальные структурные подразделения". А если есть ответственные, то должна быть и мера ответственности, которую и предусмотрело правительство, подготовив еще один законопроект — о поправках в Кодекс об административных правонарушениях. Согласно этим изменениям, за нарушение правил доступа граждан к информации, затягивание ответа на запрос сверх максимального 30-дневного срока или предоставление недостоверной информации чиновникам грозит штраф в размере до 30 минимальных размеров оплаты труда (то есть до 3 тыс. рублей). Сумма по нынешним временам, возможно, и небольшая, но способная превратиться в весьма внушительную, если нарушений окажется много.
Сомнительные реалии
Впрочем, случаи применения на практике этих норм, скорее всего, так и останутся единичными, и к реальной ответственности за недостаточную отзывчивость никто из чиновников привлечен не будет. Потому что нарушители среди них при таком законе никогда не появятся.
Дело в том, что власть, согласно законопроекту, вольна обеспечивать доступ граждан ровно к той порции информации, которую она сама сочтет достаточной. Ни от одного государственного или муниципального органа законопроект не требует, чтобы те в обязательном порядке предоставляли гражданам все 32 вида информации о себе. В документе записано лишь, что информация о властном органе "может содержать" в себе перечисленные пункты. Подобная юридическая формулировка означает, что на практике эта информация может и не содержать ничего из перечисленного. И это будет законно.
Мало того, авторы законопроекта решили, что каждая властная структура сама в состоянии определить перечень тех сведений, к которым она подпустит любопытных граждан. Так, "перечни информации" о деятельности президентских структур и подчиненных главе государства федеральных ведомств будет утверждать президент, перечни о подведомственных правительству органах — Белый дом, и так вплоть до органов местного самоуправления. Причем, одобряя эти перечни, чиновники вправе вводить ограничения на доступ к некоторым сведениям, поскольку они могут составлять служебную или государственную тайну.
Правда, закона о служебной тайне пока нет. Так что отдельные представители московской милиции смогут по-прежнему выходить на столичные улицы ближе к полуночи и, выискивая иногородних, штрафовать их за пребывание в столь поздний час не по адресу временной московской регистрации. При этом они в оправдание штрафов смогут, как и сейчас, называть номер какого-то постановления столичного правительства, которое якобы предписывает всем приезжим после 23.00 находиться в том районе Москвы, где они оформили регистрацию. В просьбе предъявить текст постановления милиционер обычно отказывает и, покачивая "калашниковым", учтиво разъясняет причину отказа: "Постановление предназначено для служебного пользования".
Впрочем, среднестатистический россиянин вряд ли впадет в уныние от полупрозрачности власти. В конце концов, тексты законов и постановлений ценны в основном для вечно недовольных правозащитников и отдельных не в меру активных граждан. Большинству же населения важнее своевременно получать от власти самую насущную информацию (скажем, о плате за квартиру, о новых тарифных планах телефонной компании или о том, как делить наследство или имущество при разводе). А вникать в тонкости законотворческого процесса и детально анализировать скупую информацию сверху останется журналистам, которые давно уже привыкли добывать эти сведения, невзирая на любые выставляемые властью препоны.
Буква закона
Статья 7. Обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается следующими способами:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в случаях, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в общественно доступных местах (на стендах и досках объявлений и т. п.);
4) ознакомление пользователей информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;
5) присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу.
ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА
Владимир Южаков,
эксперт Центра стратегических разработок
Закон должен был достаточно радикально решать проблему открытости органов власти. Достижение уже в том, что он позволяет закрывать лишь ту информацию, которая составляет государственную или служебную тайну. И хорошо, что в законопроекте перечислены все возможные виды сведений, которые должны быть открыты. Причем значительная часть этой информации должна открываться не по отдельным запросам или требованиям, а автоматически выкладываться на сайтах соответствующих госорганов в интернете.
Плохо только, что вместо слова "должны" в законопроекте записано слово "могут". В первоначальной версии этого проекта, насколько мне известно, предусматривалось жесткое "должны". Смягчение стало, видимо, плодом компромисса. Но такого, на мой взгляд, не должно быть. Формулировка "могут" на практике будет трактоваться в сторону информационной закрытости власти, то есть в полной противоположности с концепцией закона, предусматривающей открытость. Кроме того, следовало бы обязать все госорганы информировать о готовящихся новых актах, новых решениях. Ведь гражданам важно знать, как готовятся решения, какие и кем именно.
Владимир Плигин,
председатель комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству
Закон крайне актуален. Госдумой не раз ставился вопрос о необходимости подготовки такого законопроекта. И мы специально обращали внимание на то, что его должно внести правительство РФ, поскольку основная направленность будет заключаться в предоставлении доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления. Стандарт представлений о пределах объемов раскрытия информации в законопроект заложен, ну а дальше начинается законодательная работа, и, я полагаю, проект будет редактироваться.
Закон четко определяет способы обеспечения доступа граждан к информации, дан обширный перечень сведений, подлежащих распространению. В проекте сказано, что информация лишь "может предоставляться". Но статья о принципах и формах доведения информации до граждан означает, что сведения не могут, а должны предоставляться. Такая "технологизация" делает закон предметным.
Думаю, что этот закон — очень серьезное и интересное движение вперед в рамках обеспечения открытого общества. И после его принятия он, конечно, сыграет позитивную роль.
ПРОТИВ
Виктор Похмелкин,
независимый депутат Госдумы
Закон сделан таким образом, чтобы, с одной стороны, всему миру показать — вот какое у нас хорошее в информационном отношении государство. Но, с другой стороны, сделано все, чтобы закрыть неудобную для власти информацию.
Самое главное — не прописаны четкие процедуры, которые обязана соблюдать власть, обеспечивая собственную прозрачность. Не названы конкретные сведения, которые органы власти жестко обязаны предоставлять. Эти вопросы авторы закона отдают на откуп органам исполнительной власти. Собственно, одной этой нормы уже достаточно, чтобы сказать: этот закон ни в интересах граждан, ни в интересах открытости и прозрачности органов власти работать не будет. Он будет обслуживать интересы бюрократии, которая теперь всегда сможет заявить, что она открыта. Это имитация демократических процедур. А на самом деле это продолжение политики закрытости государства.
Улучшить законопроект можно, но тогда его надо всерьез переписать, а авторы наверняка сочтут это посягательством на концепцию. Именно в таком виде думское большинство, уверен, и примет этот закон. Он же не опасен ни для Кремля, ни для правительства. Зато партия власти еще и козырнет перед выборами — вот, добились открытости, прозрачности.
История вопроса
Право "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" россиянам предоставила Конституция, принятая в 1993 году. Но механизм реализации этого права обычными гражданами законодательно закреплен не был — если не считать закона 1991 года "О средствах массовой информации", который касался лишь журналистов. Не решил эту задачу и принятый в 1995 году закон "Об информации, информатизации и защите информации": хотя в нем появились нормы, регулирующие порядок получения гражданами информации у "владельцев информационных ресурсов", закона, устанавливающего универсальный механизм получения информации (прежде всего информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления), по-прежнему не было.
Госдума в разное время рассматривала как минимум три таких документа, но все они были отвергнуты.
В 1997 году президент Борис Ельцин внес в Госдуму проект закона "О праве на информацию", определявший перечень сведений, которые должны распространяться госорганами, и порядок рассмотрения запросов о получении информации об их деятельности. Однако в то время Дума относилась к президентским законопроектам куда с меньшим пиететом, чем сейчас, поэтому в декабре 2000 года проект был отклонен.
В марте 2001-го депутаты Виктор Похмелкин и Сергей Юшенков внесли в Думу новый законопроект "О праве на информацию в РФ", более детально регламентировавший порядок получения информации о работе госорганов, но в мае 2002 года он был отклонен. Та же судьба постигла в марте 2004-го и проект Похмелкина "Об административных процедурах", который закреплял общие принципы деятельности чиновников по рассмотрению заявлений граждан и организаций. Тем не менее положения этих проектов были использованы правительством при подготовке законопроекта "Об обеспечении доступа...", разработка которого началась в январе 2004 года.
Мировая практика
Право на получение гражданами информации от государственных органов признается международными правозащитными документами одним из основных прав человека. Законы, подтверждающие это право и определяющие порядок предоставления информации, действуют более чем в 40 странах мира. Среди стран СНГ таких государств два — Грузия и Узбекистан. У всех действующих законов есть один общий момент — они касаются исключительно сведений, которые собирали и/или хранили государственные органы. На документы частных организаций и компаний законы о доступе к информации не распространяются.
Первой страной, подтвердившей право граждан получать информацию, стали США, принявшие закон "О свободе информации" (Freedom of Information Act, FOIA) еще в 1966 году. С тех пор, как бы ни назывались законодательные акты в других странах мира официально, для краткости их обычно называют законами о свободе информации, а сам американский закон используется как эталон при подготовке аналогичных актов других стран.
Основополагающий постулат FOIA — признание всей информации, которая собирается и хранится любыми государственными структурами, общественным достоянием, доступ к которой имеют все граждане США, а бремя доказательства того, что разглашение той или иной информации может повредить национальным интересам страны, возлагается на правительство и его структуры. Отдельные ведомства — министерство обороны, ЦРУ, ФБР частично освобождены от обязательств, налагаемых FOIA, однако и в этих случаях граждане имеют право требовать рассекречивания информации через суд.
Особенностью FOIA является подробная детализация того, как происходит передача информации и документов. Правительственные ведомства и министерства в соответствии с законом имеют право взимать с граждан плату за поиск и тиражирование документов, однако первые два часа поиска бесплатны, а плата за тиражирование не должна превышать среднеамериканских расценок (в настоящее время — примерно 25 центов за лист).
Важность FOIA была продемонстрирована рядом громких процессов, выигранных общественными организациями или частными лицами. Например, в 1987 году ассоциация американских ученых через суд добилась публикации ранее сверхсекретных сведений о бюджете Центрального разведывательного управления США. Позже, опять-таки ссылаясь на FOIA, адвокаты, представлявшие интересы семей чилийских диссидентов, добились рассекречивания документов о сотрудничестве американских властей с режимом Пиночета. Однако самым сенсационным стал процесс рассекречивания досье, которые собирались Федеральным бюро расследований на видных деятелей политики и культуры США, в том числе публикация досье на Чарли Чаплина и Джона Леннона. Теоретически любой американский гражданин теперь может требовать рассекречивания своего досье, собиравшегося ФБР. Впрочем, чаще всего процессы по обвинению властей в нарушении FOIA начинают организации уфологов, регулярно требующие рассекречивания данных о предполагаемых посещениях Земли инопланетянами.