Благие пожелания при нехватке финансирования

Стоит поискать словосочетание скучней, чем «местное самоуправление» (МСУ). Но это тот уровень власти, от которого зависит многое в повседневной жизни: убран ли снег зимой, в порядке ли ливневая канализация летом, сколько ждать автобуса на остановке. Накануне рассмотрения в Госдуме в решающем чтении новой редакции федерального закона об МСУ корреспондент «Ъ» Иван Тяжлов напоминает, как оно было устроено в России прежде,— и приходит к выводу, что власти более высокого уровня всегда ждали от местных властей чудес в решении вопросов жизнеустройства, но, как правило, забывали наделить их для этого материальными ресурсами.

Уроки и погосты

Как утверждает летопись, во второй половине IX столетия новгородские славяне призвали варяжских князей во главе с Рюриком «княжить и владеть» землей «великой и обильной», но лишенной порядка. Варяги были теми самыми людьми, об избавлении от которых молились во всех храмах Западной Европы, страдавшей от набегов алчных и безбашенных викингов. Едва ли они были более склонны к порядку, чем жаловавшиеся на отсутствие такового славяне. Русь была им знакома: они издавна использовали ее речную сеть, чтобы достигать городов Византии и Арабского халифата, а также богатых пушниной земель Биармии. Русь они называли Гардарикой, «землей городов»,— это соотносится с данными археологии, из которых следует, что славяне жили в небольших деревянных городках, которых могло быть действительно много.

Варягам жизнь этих городков была поначалу интересна лишь постольку, поскольку она имели отношение к логистике: стоянкам, верфям, рынкам (в том числе и невольничьим), складам и опорным пунктам на пути «из варяг в греки». Когда варяги закрепились в Старой Ладоге, Новгороде и Киеве, они стали рассматривать городки как источник доходов, которые позволяли поддерживать в боевом состоянии княжескую дружину. Один или два раза в год дружина во главе с князем отправлялась по городкам, чтобы собрать с них дань, или полюдье. Княгиня Ольга, вдова убитого в 945 году при сборе дани князя Игоря Рюриковича, учредила уроки — фиксированные размеры дани с той или иной области — и погосты — места, где дань забирали княжьи сборщики.

Эта попытка организовать «налогообложение» без лишних поводов к насилию может считаться и первой в русской истории реформой управления на местах.

Городки оставались самоуправляемыми: сами решали, когда сеять, как распределять и хранить урожай, с кем и чем торговать, как сделать так, чтобы уплаченная князю дань не разорила их самих. Вопросы эти выносились на общее собрание — вече, характеристики которого известны на примерах Новгорода и Пскова, где горожане настолько вошли во вкус, что сделали вече основным органом власти и сохраняли свои республики вплоть до конца XV века. В тех регионах, где ключевую роль играл князь, он все равно большую часть года находился вдали от подданных и интересовал их как гарант защиты от врагов и как судья, разбирающий самые сложные преступления и споры. Престольный град, в котором «сидел» князь, мало чем отличался от любого другого города: самоуправление посада начиналось там, где заканчивался княжий двор.

У князей рода Рюрика сложилась практика делить уделы между наследниками. Это привело к дроблению большого государства на десятки, а затем и на сотни единиц, подчинение которых «столу» великого князя в Киеве и крупным региональным центрам вроде Владимира, Суздаля, Рязани или Ярославля со временем стало формальным. Это было общеевропейской практикой и могло быть неплохо для самоуправления, но когда к границам страны подошли монголы, выяснилось, что уделы не в состоянии собрать войско, достаточно сильное, чтоб успешно противостоять врагу.

Баскаки и ярлыки

Монголы подчинили Русское государство, превратив его в периферию огромной империи, простиравшейся от Тихого океана до берегов Чудского озера и Днепра. Подвластные монголам земли были обязаны платить так называемый выход — дань, но при этом сохраняли высокий уровень самоуправления. Этот уровень был ниже на начальных этапах: за сбор дани и приведение к покорности несогласных отвечали монгольские баскаки, которые для корректного исчисления податей провели на Руси перепись населения. Со временем обеспечение ордынского господства было переложено на плечи местных князей, полномочия которых ярлыками подтверждал хан Золотой Орды: огромное государство Чингизидов начало дробиться почти сразу после создания, и необходимость в княжьих поездках в главную ханскую ставку в Каракоруме отпала уже во второй половине XIII века.

Это не уменьшало для князей риск лишиться головы при ордынском дворе. И все же уровень самоуправления русских княжеств был достаточно высок. Например, эпидемия чумы в середине XIV века, выкосившая в некоторых странах Европы половину населения и начавшаяся с зараженных крыс на корабле, шедшем из Черного моря в Италию, на Русь пришла несколько лет спустя, кружным путем через северо-запад.

По мере того как Орда дряхлела и политически деградировала, самостоятельность русских княжеств возрастала.

В конце концов в 1480 великий князь московский Иван III разорвал все обязательства по отношению к Орде, а та уже не имела сил, чтобы восстановить статус-кво. Меру своего самоуправления русские земли должны были теперь соразмерять именно с Москвой. И многие из них, в том числе республиканские Новгород с Псковом, вскоре убедились в жесткости — а иногда и в жестокости — московских порядков. Однако фундаментом, на котором разворачивались эти политические драмы, по-прежнему являлись самоуправляемые миры городского посада и крестьянской общины со сходом и старостой.

Кормления и старосты

Москва быстро расширила круг подвластных ей русских территорий — на западе до пределов, которые контролировали Литва и Польша. На севере к Москве перешли почти необъятные владения Новгорода — до Урала и даже за ним. На этих еще малоосвоенных территориях жили немногочисленные русские и промышлявшие пушной охотой коренные народы. Они платили русским ясак — натуральный налог в виде пушнины. «Ясачные» территории были своеобразной зоной фронтира. Московское государство постоянно раздвигало границы, зона фронтира смещалась и трансформировалась, оставаясь привлекательной для тех, кого тяготили порядки, заведенные на Руси.

Отдельные области своего расширяющегося государства великий князь передавал в управление наместникам — как правило, удельным князьям победнее. Ядро страны и так состояло из феодальных владений, которые родовитые бояре «держали от короны», осуществляя там суд и расправу над все более зависимыми от них земледельцами.

На территориях за пределами владений бояр княжьи наместники получали право кормления: вместе с вверенным им войском и дьяками буквально кормились с управляемой территории, собирая «корм» по нескольку раз в год.

Кормления сопровождались злоупотреблениями. Иван IV, венчавшийся на царство в 1547 году и впоследствии прозванный Грозным, попытался их отменить. Он заменил часть наместников воеводами и «поручил самим земским мирам не только уголовную полицию, но и все местное земское управление вместе с гражданским судом», поясняет историк Василий Ключевский.

В 1550 году был издан новый Судебник (свод основных законов), а затем ряд уставных грамот городам и волостям, в которых закреплялись права выборных земских представителей на участие в управлении и суде. Наместники и воеводы больше не могли принимать решения без участия выборных: дворского, губного старосты, лучших («излюбленных») людей крестьянских общин — причем независимо от того, на чьей земле они жили. Земство наделялось налоговыми, полицейскими и судебными полномочиями: «Велели мы во всех городах и в станах и в волостях учинить старост излюбленных, кому меж крестьян управу чинить и наместничьи и волостелины и праветчиковы доходы собирать и к нам на срок привозить, которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землею, от которых бы им продаж и убытков и обиды не было, и разсудити бы их умели в правду безпосульно и безволокитно, и за наместнич доход оброк сбирать умели и к нашей бы казне на срок привозили без недобору».

Царь рассматривал земство как одну из опор своей власти. Он охотно удовлетворял жалобы на произвол наместников и воевод, смещая тех и требуя лишь аккуратно и вовремя платить налоги и подати.

Старосты и воеводы

Система, задуманная Иваном Грозным, отчасти сохранилась до петровских реформ. Но по окончании Смуты многое пришлось начинать заново, и начинания эти были направлены на укрепление административной вертикали.

Ключевский считал, что Иван Грозный переусердствовал с местным представительством сословий: «Земская реформа царя Ивана разбила область, уезд на несколько ведомств и на множество местных сословных миров, городских и сельских, служилых и тяглых… Каждый из них через своих выборных управителей имел непосредственное отношение к центральным учреждениям… Такое раздробленное выборное областное управление могло действовать только в спокойные времена. С пресечением старой династии такие времена миновали надолго».

После того как Земский собор 1613 года избрал на царство Михаила Романова, управление на местах потребовалось упростить и унифицировать. Михаил, похоже, доназначил воевод во все области, где их еще не было. Воеводам подчинялись уезды «со всеми классами общества и по всем делам», включая судебные, полицейские и военные. Губные старосты, земские судьи и городовые приказчики играли подчиненную роль.

«Воеводство было решительным поворотом от земского начала к бюрократическому порядку местного управления»,— пишет Ключевский.

Воеводы, по его мнению, разительно отличались от наместников времен кормления. Но для местных жителей это было чем-то вроде смены вывески: воеводы часто доводились прежним наместниками прямыми потомками. Они не собирали «кормов», но, по сути, не были ограничены в поборах — тем более что казенного жалованья им не полагалось.

«Офисом» воеводы была съезжая, или приказная, изба — в административных центрах она позже эволюционирует в губернское присутствие. Помимо съезжей была губная изба — место работы губного старосты, которого избирал на регулярной основе всесословный съезд. Губной староста воплощал высшую уездную судебно-полицейскую власть и подчинялся московским приказам. Он во многом дублировал воеводу, что приводило к путанице.

Бывали случаи, когда город просил государя назначить воеводу из-за «профнепригодности» губного старосты — или наоборот, снять воеводу и оставить старосту.

Круг вопросов, которые могло решать земство, состоявшее из выборных от сословий, сократился, но в него все еще входили местные финансовые и хозяйственные дела. В каждом городе или уезде была земская изба — всегда на дистанции от съезжей и губной. После того как она исполняла свои задачи по обеспечению канцелярии воеводы, ресурсы ее истощались. Земский суд сохранился лишь в волостях и уездах, населенных государственными или дворцовыми крестьянами. По мере закрепощения владельческих крестьян об их представительстве пришлось забыть. Земства, по словам Ключевского, «лишились самостоятельности»: «Это была одна из жертв, принесенных обществом государству».

Бурмистры и исправники

Если в начале XVI века московские князья управляли примерно 7 млн человек, то к началу XVIII века число подданных удвоилось. Восточные пределы России расширились до Амура, Камчатки и Чукотки. На западе в ходе Северной войны страна компенсировала утраты, понесенные в прежних войнах с Польшей и Швецией, и приступила к присоединению провинций, исторически находившихся в зоне влияния германского права, то есть с сильным местным самоуправлением. Петру I приходилось варьировать управленческие подходы; он старался сочетать практики, подсмотренные в новых провинциях и собственно в Европе, с русскими традициями и интересами централизации.

В 1708 году Петр разделил страну на восемь губерний, каждая из которых делилась на уезды. Губернатор с 1713 года опирался на коллегию из 8–12 советников, именуемых ландратами. В 1716 году каждый ландрат получил в управление долю — часть губернии — как полновластный начальник, ответственный прежде всего за сбор налогов.

В городах Петр ввел должность бурмистра. Если бургомистр в немецких городах избирался сенатом или магистратом, то бурмистр просто назначался губернатором.

Бурмистр был важной фигурой, он мог заниматься в том числе и судебными делами; однако по сути мало отличался от губного старосты прежних времен.

Земства сохранялись: пока старые воеводы выясняли отношения с новыми губернаторами, они администрировали повинности, лежавшие на ремесленниках, купцах и промышленниках. Со временем их дела передали губернаторам, воеводам и состоящим при них советам из местных дворян.

В 1775 году Екатерина II издала Учреждение о губерниях: губерний (и наместничеств) теперь было 50, деление основывалось на числе жителей. Каждый губернатор опирался на губернское правление в лице прокурора и двух чиновников. Губернатору подчинялись также казенная палата и приказ общественного призрения, ведавший социальными учреждениями. Уездное правление — исправники и земские суды — было выборным. На уровне уезда и губернии действовали дворянские собрания во главе с предводителями, наделенные полномочиями выбирать должностных лиц администрации.

Немка по происхождению, Екатерина воодушевлялась германским правом и идеями Просвещения. Ей казалось, что города империи расцветут, если снабдить их хотя бы внешними признаками европейских городов. Она без устали заботилась о благоустройстве — скажем, приказала построить в нелюбимой ею Москве водопровод. Но наилучшие результаты показывали города, при Екатерине же и основанные — например, Одесса.

21 апреля 1785 года Екатерина издала «Жалованную грамоту на права и выгоды городам Российской Империи». Источниками для этого свода норм послужили не только отечественные акты, но и, к примеру, Цеховой устав Швеции. Но при апелляциях к европейскому праву и видимом поощрении самоуправления Екатерина сохраняла за Сенатом и губернаторами право вмешательства во все муниципальные дела.

«Грамота», тем не менее, закрепила право горожан на участие в выборах городских дум. При городской думе состояла дума шестигласная — исполнительный комитет из шестерых уполномоченных. За порядок в городе отвечали градоначальник (городничий), полицмейстер и магистратский суд, в котором разбиралось большинство уголовных дел и гражданских тяжб.

Собрания и управы

Если в 1800 году в империи проживало 30 млн человек, то в 1850-м россиян было уже 70 млн, а в 1900-м — 133 млн. Земская реформа, начатая Александром II в 1864 году, стала последней имперской попыткой создать эффективную структуру местного управления.

Земства должны были выражать интересы жителей и решать различные местные проблемы: развивать сети учреждений здравоохранения, образования, дорог, коммунальных услуг и т.д. Земские собрания были учреждены на уровне губерний и уездов. Они состояли из двух палат: в одной заседали выборные представители крестьян (реформа 1861 года наделила личной свободой и правами гражданского состояния прежних помещичьих крестьян) и горожан; другая включала представителей дворянской аристократии. Земства могли расходовать средства на развитие регионов. Проблема была в том, что их основным источником зачастую была благотворительность богатых землевладельцев — а таковые были не везде.

Земства администрировали сбор налогов, но доля выплат, остававшихся в их распоряжении, была невелика.

Ключевые вопросы управления территориями вместе с основными бюджетными средствами оставались в руках губернаторов и имперского правительства.

В 1870 году Александр II провел реформу городского самоуправления. К его ведению отнесли вопросы благоустройства, содержания инфраструктуры, продовольственного обеспечения, противопожарных мер, здравоохранения, образования и т. д. Надзор за деятельностью городского управления оставался прерогативой губернатора. Органами городского управления стали городская дума, у которой обновились правила формирования и круг полномочий, и управа.

Думу избирали горожане на четыре года, а сама она избирала (также на четыре года) членов управы и городского голову. Избирать и быть избранными в городскую думу могли российские подданные, мужчины старше 25 лет, уплатившие в городскую казну сбор с принадлежавшей им недвижимости или профессионального свидетельства: купеческого, промыслового либо приказчичьего. Лишались избирательного права губернские чиновники и полицейские, должники, банкроты, судимые, а также лица, лишенные должности, духовного сана или членства в сословных обществах, губернские чиновники и полицейские. Число гласных — депутатов — могло составлять от 30 до 72 человек.

Городская реформа оказалась эффективнее земской в финансовом плане. Доходы городских бюджетов формировались из налогов на недвижимость, сборов с торгово-промышленных учреждений и платы за пользование общегородской инфраструктурой. За первые два десятилетия после реформы средний размер городского бюджета увеличился с 29,4 тыс. до 77,8 тыс. руб.

Советы и парткомы

Советская власть с самого начала стремилась к централизации управления. На протяжении всей советской эпохи действовали два контура власти: советский, представленный советами депутатов разных уровней, от союзного до местного, и партийный: выстроенная по территориальному признаку партийная организация ВКП(б) — позже КПСС.

Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов начали создаваться еще в ходе революции 1917 года, в том числе на уровне губерний, уездов, городов и сел. Советы избирались населением (с понятными классовыми ограничениями), их полномочия, с тех пор как закрылись думы, земские собрания и управы, включали управление экономикой, образованием, здравоохранением, а также социальные и культурные вопросы. При этом реально состав и все решения местных советов контролировались партийными комитетами.

В 1930-е годы местное самоуправление было реорганизовано в рамках новой административной структуры: республика, край, область, район, город, село/деревня/колхоз. В 1937 году была принята сталинская Конституция. Согласно ст. 94 органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являлись советы депутатов трудящихся. Эта формулировка практически без изменений перекочевала и в ст. 145 Конституции СССР 1977 года: органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов.

Все эти органы формировались на выборах, но кандидаты, часто безальтернативные, в большинстве случаев отбирались партией. С течением времени роль местных советов сокращалась, их функции подменялись административными органами — но в решении проблем жизнеустройства они принимали участие до самого крушения Советского Союза. Назвать их полноценными органами местного самоуправления, однако, сложно — прежде всего из-за фактического отсутствия какой-либо самостоятельности.

Главы и сити-менеджеры

С конца 1980-х началось широкое обсуждение необходимости наделить местные советы реальными полномочиями, собственностью и другими ресурсами, необходимыми, чтобы эти полномочия исполнять. В апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Через год с небольшим, 6 июля 1991 года, в Россия приняла свой закон об МСУ, определив его как «систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения и на основе Конституции и законов РСФСР».

Окончательный демонтаж системы советов в России произошел после политического кризиса 1993 года, закончившегося роспуском Верховного Совета и принятием новой Конституции. В ней местному самоуправлению посвятили отдельную главу. Теперь МСУ трактовалось как право населения решать вопросы местного значения и распоряжаться муниципальной собственностью: провозглашалась не только политическая, но и материальная самостоятельность муниципалитета.

В 1995 году был принят закон об МСУ, опиравшийся на новые политические и экономические реалии. В нем были закреплены права муниципальных образований, устанавливались их структура и круг предметов ведения.

Местные органы власти должны были быть избраны населением; их полномочия включали примерно тот же круг вопросов, что и у дореволюционных земств.

В следующие годы были приняты также законы о порядке выборов в органы МСУ (1996), о его финансовых основах (1997) и об основах муниципальной службы (1998). В 2003 году приняли федеральный закон об общих принципах организации МСУ. Отдельные его положения продолжали вступать в силу до 1 января 2009 года —в том числе из-за того, что многие муниципалитеты оказались финансово не обеспечены, в ряде случаев в их собственность не было передано имущество, на которое они имели основания претендовать. Был закреплен двухуровневый принцип организации МСУ: поселение/городской округ на первом уровне, муниципальный район — на втором.

Закон 2003 года усилил зависимость муниципальной власти от региональной: губернаторы, например, получили право добиваться отстранения неугодных мэров. Позже возникла так называемая двуглавая схема управления муниципалитетами — избираемый спикер муниципального собрания и наемный глава администрации (сити-менеджер), назначенный решением конкурсной комиссии при участии губернатора и регионального парламента. В середине 2010-х годов от двуглавой модели стали отказываться, но прямые выборы глав муниципалитетов не вернулись: выбирать россияне могут лишь муниципальных депутатов.