На прошлой неделе в Госдуме началось обсуждение проекта бюджета на 2008-2010 годы. Отличительной особенностью новой бюджетной политики стала ликвидация стабилизационного фонда — власти так и не решили, что же он должен стабилизировать.
Идея стабилизационного фонда возникла в 2003 году, когда стало ясно, что не оправдал себя финансовый резерв, существовавший в федеральных бюджетах 2002 и 2003 годов. В направленной Минфином в правительство в феврале 2003 года "Концепции механизма функционирования стабилизационного фонда" пороки финансового резерва описывались так: "Попытка создать аналог финансового механизма, позволяющего накапливать дополнительные доходы бюджета, вызванные благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, была реализована в законодательстве о бюджете в 2002-2003 годах путем создания финансового резерва. Особенность его формирования состояла в том, что в качестве источника финансового резерва не были определены конкретные целевые доходы... Отсутствие четких механизмов изъятия дополнительных доходов бюджета... способствовало росту непроцентных расходов бюджета и ослаблению бюджетной политики".
Проще говоря, в резерв изымались не нефтедоллары как таковые, а все дополнительные доходы бюджета, каким-то образом возникавшие в период благоприятной нефтяной конъюнктуры. Заметим, что по нынешним временам нефтяная конъюнктура 2002-2003 годов была как раз исключительно неблагоприятной — цена нефти составляла около $30 за баррель. Однако тогда такие цены казались пределом мечтаний, ведь в 2001 году цены падали и ниже $20 за баррель.
Так как дополнительных доходов было много и связь их нефтяными ценами была весьма условной, при необходимости они с готовностью тратились на бюджетные нужды. А поскольку все это сопровождалось исключительно высокой инфляцией и быстрым ростом реального курса рубля, власти решили, что именно в растрате финансового резерва фонда все дело. Соответственно, необходимо создать стабилизационный фонд, в который шли бы только нефтедоллары и который бы не тратился. Как указал тогда Минфин, "действие механизма стабилизационного фонда основано на изъятии сверхдоходов бюджета и, соответственно, излишней денежной ликвидности из экономики в периоды высоких цен на основные товары российского экспорта и, наоборот, использовании средств фонда в периоды неблагоприятной мировой конъюнктуры в целях компенсации недостатка средств для выполнения бюджетных обязательств и источника денежного предложения".
При создании стабилизационного фонда явно был использован опыт нефтедобывающей Норвегии, где Государственный нефтяной фонд был создан в 1990 году как пенсионный фонд. Там накапливаются нефтедоллары для финансирования пенсий в будущем, когда из-за старения норвежского населения заработков работающих станет не хватать для выплаты пенсий нетрудоспособным. Но антиинфляционная идея в этом фонде также присутствует: в 1993 году власти и профсоюзы Норвегии договорились о "солидарной альтернативе": профсоюзы обязались не требовать значительного увеличения зарплаты, а власти обещали защитить экономику от чрезмерного притока нефтедолларов, изымая их из обращения и не допуская тем самым роста инфляции и повышения курса национальной валюты. Уже к 1999 году в фонде было накоплено $26 млрд (18% норвежского ВВП). И значительной инфляции действительно удалось избежать.
В России все случилось по-другому. Несмотря на то что стабфонд существует уже три года, инфляция в прошлом году составила невероятные по меркам индустриальных и даже развивающихся стран 9% годовых, не слишком снизившись по сравнению с теми 12%, которые были в 2003 году до создания фонда. Власти, конечно, указывают, что, не будь стабфонда, инфляция была бы еще гораздо больше, однако в любом случае 9% ежегодного роста цен финансовой стабильностью назвать никак нельзя. Стабилизации выплаты пенсий, как в Норвегии, российский стабфонд также не обеспечивает, так как не является пенсионным. Между тем с выплатой пенсий нынешним пенсионерам и тем более с их повышением имеются значительные проблемы.
Наконец, российский стабфонд не обеспечивает и стабилизации бюджетных доходов, как кувейтский Фонд будущих поколений, созданный еще в 1976 году и в период падения мировых цен на нефть обеспечивавший бюджету по $8-10 млрд в год — как раз столько, сколько давал нефтяной экспорт. Дело в том, что деньги кувейтского (как и норвежского) нефтяного фонда были исключительно выгодно вложены в иностранные акции, обнаружившие способность к быстрому росту. А в России о выгодном вложении денег стабфонда задумались только в прошлом году, когда стало очевидно, что накопления фонда быстро обесцениваются из-за грандиозной российской инфляции, для борьбы с которой фонд как раз и был придуман.
Стабфонд еще упоминается в пояснительной записке к проекту бюджета 2008-2010 годов: "Поступления из нефтегазового сектора обеспечили в 2005 году около 38% от доходов консолидированного бюджета и 50% от доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности). В настоящее время благодаря благоприятной конъюнктуре на мировом рынке нефти в стабилизационном фонде продолжается накопление средств: на начало 2007 года его объем составил 8,7% ВВП. Механизм стабилизационного фонда может служить страховым резервом. Для этого действующему в настоящее время стабилизационному фонду недостает более полного зачисления конъюнктурных доходов бюджета: в первую очередь вывозных пошлин на нефтепродукты и вывозных пошлин на природный газ. Для обеспечения долгосрочной сбалансированности создается фонд будущих поколений".
В послании Федеральному собранию президент Владимир Путин подробно объяснил, что предполагается делать с нефтегазовыми доходами: "Все нефтегазовые доходы предполагается разделить на три составляющие. Первое — это резервный фонд для целей минимизации рисков нашей экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках, а также для поддержания макроэкономической стабильности и борьбы с инфляцией, что, еще раз подчеркну, напрямую направлено на рост денежных доходов населения. Второе — часть нефтегазовых доходов должна идти в федеральный бюджет для выполнения прежде всего масштабных социальных программ. И третье — фонд будущих поколений, куда будут направляться все остальные нефтегазовые доходы. Считаю, что средства этого фонда должны идти на повышения качества жизни людей и развитие экономики, должны работать на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений. И, конечно, в этой связи более правильно было бы назвать его именно фондом национального благосостояния".
Иными словами, вместо одного стабилизационного фонда, в который шла только часть государственных нефтяных доходов, предполагается создать за счет всех этих доходов сразу три. Первый фонд называется резервным (хотя и упоминается, что с инфляцией он также должен бороться, как и прежний стабфонд). Второй — пенсионный фонд вроде норвежского. Третий — своеобразный фонд финансирования социальных программ и покрытия "ненефтегазового дефицита бюджета" (это дефицит бюджета без учета нефтегазовых доходов, и в 2008 году он должен составить 6,6% ВВП).
Надо заметить, что в проекте бюджета указывается, что резервный фонд должен составлять 10% ВВП, Фонд будущих поколений — 1,3% ВВП к началу 2011 года, а фонд социальных программ и покрытия дефицита (этот фонд проходит в проекте бюджета фигурирует под названием "нефтегазовый трансферт") — от 6,1% ВВП в 2008 году до 4,5% в 2010 году.
Как указал президент Путин, расходовать деньги из фонда будущих поколений предполагается на софинансирование добровольных пенсионных отчислений: на каждую тысячу рублей добровольного взноса гражданина на его персональный накопительный счет в Пенсионном фонде государство должно добавить еще тысячу рублей. Чтобы эти взносы не обесценивались, они должны инвестироваться в надежные и доходные финансовые инструменты. В дальнейшем свободные средства фонда могут расходоваться на ликвидацию дефицита пенсионной системы.
В общем, так как стабилизировать цены при помощи нефтедолларов не удалось, власти решили показать, что эти нефтедоллары хотя бы тратятся на какие-то общественно полезные нужды — на создание резервов на случай падения цен, на содержание пенсионеров, на финансирование социальных программ. Граждане, которые из туманных разъяснений властей до сих пор уяснили лишь то, что сверхвысокие цены на нефть чуть ли не вредны и нефтедоллары поневоле приходится накапливать в загадочном стабфонде, теперь должны молиться, чтобы эти цены не упали.