Реформа 2014 года снизила политический вес муниципальных глав

Мэры крупных российских городов с середины 90-х до начала нулевых годов были влиятельными региональными, а иногда и федеральными игроками и могли соперничать с губернаторами. Но после муниципальной реформы 2014 года они стали выполнять роль фактически заместителей губернатора на вверенной им территории. "Власть" проследила, как муниципальных глав вписали в вертикаль.

Андрей Перцев

Если спросить, какое начальство теперь выбирают реже всего, то ответ покажется совсем неочевидным — мэров административных центров. Двенадцать лет назад это казалось невозможным: упразднялись выборы по думским одномандатным округам, отменялись выборы глав регионов, а выборы мэров и местного самоуправления в целом оставались своего рода заповедником для голосования.

Теперь прямые выборы мэров сохранятся только в девяти российских региональных центрах — Хабаровск, Анадырь, Кемерово, Томск, Абакан, Якутск, Новосибирск, Майкоп и Екатеринбург. Новосибирск и Екатеринбург возглавляют статусные оппозиционеры — Анатолий Локоть (КПРФ) и Евгений Ройзман. Мэр Хабаровска Александр Соколов — последний старожил из корпуса ярких градоначальников, "крепких хозяйственников" и популярных политиков. Всенародное голосование за мэров стало исключением, избранных глав городов сменили назначенцы, большинство из которых — ставленники глав регионов. С отменой выборов изменилась и схема муниципального управления — оно полностью встроилось в вертикаль. Между тем еще несколько лет назад мэры боролись с губернаторами за влияние в регионах, а сама должность главы города была предметом ожесточенного соперничества.

Согласно главе 8 Конституции РФ, "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Таким образом, конституционное ограничение давало местному самоуправлению возможность в меньшей степени поддаваться общей централизации.

Перелом произошел по итогам реформы местного самоуправления 2014 года. До нее право определять систему власти в конкретном городе или районе имел соответствующий совет депутатов. У него было три варианта: всенародно избранный мэр, который руководит администрацией и считается главой муниципалитета, всенародно избранный мэр--спикер совета (администрацией руководит назначаемый сити-менеджер) или избираемый депутатами из своих рядов спикер совета, формально глава города, и назначаемый по конкурсу сити-менеджер. В последнем случае муниципальные собрания имели в конкурсных комиссиях контрольный пакет — они назначали туда две трети членов, еще одну треть делегировали региональные собрания.

В ходе реформы право выбирать систему власти на местах федеральный центр отдал законодательным собраниям регионов, и губернаторы получили возможность назначать половину членов конкурсных комиссий. А в 2015 году форм управления стало еще больше — федеральным законодательством были введены должности единого назначаемого по конкурсу мэра и единого мэра, избираемого депутатами горсовета из своих рядов (действует только в Иркутске).

По мнению бывшего спикера горсовета Новокузнецка, вице-президента Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Роальда Бабуна, именно последний фактор стал решающим в полной интеграции муниципалитетов в вертикаль власти. "Модель управления, в которой главой считается председатель депутатского собрания, а администрацией управляет сити-менеджер, работает во многих странах. Да, иногда между главой и сити-менеджером возникают конфликты, но это решаемо. В России назначение руководителя администрации сейчас зависит от губернатора — половину членов конкурсной комиссии назначает он. Можно рассуждать о плюсах и минусах двуглавой системы управления, но важнее, что сейчас руководители администраций или назначаемые единые главы назначаемы губернатором",— говорит он.

В 2015 году фракция КПРФ в Госдуме попробовала обжаловать реформу в Конституционном суде, указав на то, что фактическое назначение муниципальных глав по конкурсу отстраняет граждан от участия в самоуправлении. В КС нарушения главного закона не увидели: в постановлении было указано, что власти крупных городских округов и муниципальных районов могут исполнять полномочия госвласти, поэтому влияние на их назначение оправданно. Мелким поселениям право определять систему выборов вернули.

Реформа местного самоуправления (МСУ) 2014 года преподнесла региональным властям еще один подарок: заксобрания получили право перераспределять полномочия между муниципалитетами или забирать их в пользу областных администраций.

"По логике вопросы местного значения должны решаться на муниципальном уровне, но это не соответствует действительности. Например, полномочия в сфере ЖКХ по закону — муниципальный уровень, но лицензии управляющим компаниям в Карелии выдают на уровне региона, все, что мы можем сделать с компанией, которая предоставляет некачественные услуги, сказать ей "ай-ай" на планерке",— рассказывает экс-мэр Петрозаводска Галина Ширшина.

Экс-мэр Ростова Великого, бывший вице-губернатор Ярославской области Юрий Бойко с этим не согласен. "Губернаторы теперь делятся своей легитимностью с назначенцами, берут на себя ответственность за них. Самостоятельность же понятие относительное. Нормальному управленцу, понимающему задачи своего муниципального образования, наименование должности не мешает защищать интересы территории в правительстве",— заверил он "Власть".

Забирают наиболее денежные и ресурсные полномочия, социальную сферу никто не трогает

Ширшина сетует, что регионы чаще всего забирают себе самые денежные и ресурсные полномочия: "например, карельское правительство забрало полномочия по распоряжению земельными участками с неразграниченной собственностью под предлогом экономии". "В итоге региональная администрация не справилась, техническое сопровождение было передано обратно в муниципалитеты, но подпись ставится в правительстве. Администрация региона забрала себе полномочия по снабжению электроэнергией, газом, теплом, муниципалитету оставило водоснабжение и уличное освещение. Ранее все это было сосредоточено в одном муниципальном предприятии, оно было прибыльным. За счет доходов от тепла финансировали освещение",— поясняет Галина Ширшина. По ее словам, у муниципальной власти получалось решать коммунальные проблемы "быстрее и качественнее".

"Забирают наиболее денежные и ресурсные полномочия — градостроительство и распоряжение земельными ресурсами в крупных городах, то, что пахнет деньгами, социальную сферу никто не трогает. Шла речь, что регионы будут забирать полномочия у слабых муниципалитетов, с которыми те не справляются, но забирают ресурсы у сильных",— подтверждает Роальд Бабун.

По словам эксперта Комитета гражданских инициатив по МСУ Андрея Максимова, даже по сравнению с началом нулевых годов муниципальные власти потеряли самостоятельность и в исполнении полномочий, и в решении бюджетных вопросов: "Законодательство прописало более жесткие регламенты и правила, больше вопросов ушло в ведение регионов".

"Коридор возможностей при распределении средств был шире, мэр мог расставлять свои приоритеты, не рискуя получить проблемы с законом. Виктор Черепков в бытность мэром Владивостока считал приоритетным строительство и ремонт дорог, средства шли на это. Региональной администрации это не нравилось, но поделать там ничего не могли",— вспоминает бывший вице-мэр Волгограда политтехнолог Константин Калачев.

Самостоятельности муниципальным властям не дает и структура местных бюджетов. "Даже самые богатые муниципалитеты — городские округа — на 82% дотационные. Налоговая база у них недостаточна, большинство поступлений уходит в центр, а потом перераспределяется. Львиная доля бюджетов — целевые субвенции и субсидии, которые по своему усмотрению потратить не получится. Собственные местные доходы бюджетов ограничены — часть налога на доход физических лиц (для городских округов 15%. — "Власть"), это половина и более налоговой базы, остальное — по мелочи",— указывает Андрей Максимов.

По мнению Юрия Бойко, именно бюджетный вопрос привел к тому, что "в современных условиях статус избранного или назначенного мэра главной роли не играет", поскольку "зависимость муниципальных чиновников от вышестоящих бюджетов и правил очень большая".

Централизованное распределение ресурсов и перераспределение полномочий на региональный уровень дает губернаторам право считать муниципальную власть подотделом региональной администрации. "Глава региона должен понимать, куда идут бюджетные средства, поэтому он ставит в муниципалитет человека, которому доверяет,— сказал "Власти" на условиях анонимности один из бывших сити-менеджеров.— С приходом нового губернатора я потерял пост, но это понятно в логике вертикали, я не в обиде".

"Иногда назначенных мэров называют замами губернаторов по городу, но это не соответствует действительности. Сити-менеджерами, либо назначенными главами, часто становятся заместители губернатора или чиновники региональной администрации. Если областной центр — богатый город, то для зама губернатора, даже первого, это повышение, если муниципалитет не очень богатый, то понижение",— объясняет Андрей Максимов.

Он выделяет несколько условных типов муниципальных руководителей. "Управляют люди губернаторов, но набор бывает разный. В случае двухголовой системы, когда главой считается спикер горсовета, а администрацией руководит сити-менеджер, возможны два варианта. В первом случае на первом плане фигура спикера-главы — политика, идеолога, такого первого секретаря городского парткома, сити-менеджер — фигура техническая, но таких случаев немного. Гораздо распространеннее ситуация, когда "рулит" руководитель администрации, а у главы-спикера представительская функция",— рассуждает эксперт.

Систему с едиными назначаемыми мэрами он считает еще более зависимой от вертикали. "Главы-спикеры должны считаться с депутатами, которые их избирают, они такие же члены совета, первые среди равных. Единый назначенный мэр считает гордуму чужой для себя структурой, пытается освободиться от ее влияния. Чаще всего такой глава мыслит себя как замгубернатора и ориентируется на него, не хочет никакой публичности",— говорит Максимов. Он полагает, что жители городов часто не помнят, избран был их мэр или назначен: "Если это более или менее публичная, активная фигура, люди могут думать, что когда-то ее выбирали".

Галина Ширшина так говорит о различии в мировосприятии избранных и назначенных глав: "У избранного мэра начальник один — это избиратель, сити-менеджер или назначенный глава ориентируется на губернатора, он его избиратель".

По данным опроса "Левада-центра", проведенного в конце сентября этого года, уровень институционального доверия к муниципальным властям составляет 22%, региональным властям доверяют 23% респондентов, федеральному правительству — 26%.

Реформа не просто изменила соотношение ресурсов и полномочий, но и уничтожила целый политический слой. В 90-е и начале нулевых годов мэры региональных центров были настоящими тяжеловесами, которые боролись с губернаторами за влияние. Города были богаты землей, имуществом — эти ресурсы не были тогда распределены.

"Муниципальные помещения, транспорт, в городах было тогда чем порулить",— утверждает Андрей Максимов.

Константин Калачев вспоминает, что сильные мэры выстраивали свои собственные отношения с федеральным центром: "Муниципалы были нужны Кремлю как противовес губернаторам, рычаг воздействия на них, до какого-то времени мэров поддерживали. Люди воспринимали пост в муниципалитете как ступень в карьере — в регионе или на федеральном уровне".

По словам политтехнолога Людмилы Дуркиной, политики и бизнесмены охотно вкладывались в кампании по выборам мэров и баллотировались сами. "Для многих на первом плане были амбиции, конечно, и собственный интерес или интерес поддержавшей влиятельной группы не забывали, альтруистов не было",— вспоминает она. Именно благодаря отбору ярких фигур в 90-е и начале нулевых рейтинги мэров в их городах часто были выше губернаторских. "Например, в Мурманске был первый избранный мэр Олег Найденов, когда он шел на второй срок, его рейтинг был выше губернаторского, хотя глава региона Юрий Евдокимов был популярным политиком",— указывает она.

Многие мэры думали о выдвижении на губернаторские посты, кому-то удавалось уйти на повышение: например, Виктору Толоконскому, который избирался главой Новосибирской области с поста главы Новосибирска. Затем он стал полпредом президента в Сибирском федеральном округе, а теперь избрался губернатором Красноярского края.

Даже после отмены губернаторских выборов все еще избиравшиеся мэры были крайне амбициозны. "Всегда был соблазн подчеркнуть свою самостоятельность, позицию, или вообще демонстрировать потенциал смены команды регионального правительства своей городской командой",— считает Юрий Бойко. Сити-менеджерам и назначенным главам расти, по сути, некуда — со сменой губернатора они почти гарантированно теряют пост. Как людям, которым публичность не к лицу, им трудно сделать дальнейшую карьеру.

Борьба часто приводила к тому, что против особо буйных мэров возбуждались уголовные дела и те теряли пост, кроме того, силовики демонстрировали на муниципалах борьбу с коррупцией. "Губернаторский уровень тогда не трогали, даже областных чиновников трогали в крайнем случае. Главы муниципалитетов были удобной мишенью, не учителя и врачи, а заметные люди",— говорит экс-руководитель департамента региональной политики администрации президента Андрей Колядин. Последние избранные, независимые от губернаторов мэры продолжают попадать под уголовные дела — главу Владивостока Игоря Пушкарева арестовали этим летом.

Сейчас назначенцы губернаторов со своими шефами не воюют. Роль и амбиции муниципальных советов также уменьшаются. Избранные мэры должны были учитывать интересы депутатов — речь идет не только о выделении средств их округам, но и о лоббизме. Как правило, в муниципальных собраниях заседали собственники торговых сетей, девелоперы, транспортники. Они могли заблокировать принятие бюджета, разработанного администрацией, кадровые назначения градоначальника, если их интересы не учитывались. После перемещения центра принятия решений по земельным и градостроительным вопросам структура депутатских интересов немного изменилась.

"Бороться стали уже за получение муниципальных подрядов: муниципальное имущество давно приватизировано, земли распределяют в областных правительствах. Сейчас даже на распределение подрядов у горсоветов влияния очень мало, идет исход ресурсных депутатов в заксобрания",— полагает Константин Калачев.

Людмила Дуркина соглашается, что политики и бизнесмены перестали интересоваться местами в горсоветах. "Сейчас надо сдавать декларации о доходах, имуществе. Они думают: "возможностей в совете нет, а головная боль появляется, да зачем нам это надо?"",— рассуждает политтехнолог.

Даже возвращение прямых выборов градоначальников вернет им влияние, а муниципалитеты станут более самостоятельными

По мнению Галины Ширшиной, даже возвращение прямых выборов градоначальников вернет им влияние, а муниципалитеты в этом случае станут более самостоятельными. "Даже при недостатке полномочий и финансов возможность решать проблемы жителей есть",— заверяет она. Роальд Бабун настроен более скептически: "Мы столько жили в системе, когда мнение людей не учитывалось, что жителям достаточно иметь одного начальника, а избран он или назначен, это не так важно".