Как будет работать механизм санкций против фигурантов новых докладов

Конгресс США в ближайшие дни должен получить два документа, которые станут основой для возможного очередного ужесточения санкций против России. Это так называемый «кремлевский доклад» с новым списком граждан и компаний, в отношении которых могут ввести ограничения, и оценка последствий санкций против суверенного долга и деривативов РФ. И хотя сами по себе два доклада прямых санкций не предполагают, они создают масштабную группу риска и серьезно усложнят жизнь и работу попавших в документы физических и юридических лиц.

Два доклада о России

В ближайшее время администрация президента США должна представить Конгрессу два доклада по России, предусмотренных законом «О противодействии противникам США посредством санкций» (CAATSA). Это доклад о должностных лицах и бизнесменах, близких к президенту Владимиру Путину, и «полугосударственных компаниях», имеющих тесные связи с властями, а также доклад о целесообразности расширения экономических санкций в отношении России. Подписанный президентом США Дональдом Трампом 2 августа 2017 года CAATSA оставлял администрации 180 дней на составление документов. Этот срок истекает 29 января, и американские чиновники до сих пор заверяли, что уложатся в него. В госструктурах США и теперь не исключают заминки, тогда оба доклада или один из них будут представлены несколько позже.

За оба документа отвечает Минфин США, привлекались к работе Госдеп и американские спецслужбы. Механизм обнародования докладов, скорее всего, будет отличаться от случаев, когда власти США вводили санкции в отношении России. Санкционные списки всегда публиковались на сайте Минфина. На этот раз ведомство должно передать документы профильным комитетам обеих палат Конгресса (по международных делам, по финансовым услугам и т. д). Предполагается, что сами доклады выйдут без грифа, но у них могут быть засекреченные приложения. Что делать с документами, решит Конгресс — их могут либо опубликовать сразу, либо представить в ходе специального мероприятия, либо просто «слить» в СМИ.

Неопределенность вокруг докладов связана со спецификой CAATSA, разработав который, Конгресс впервые перехватил у исполнительной власти инициативу в сфере санкционной политики. Одобренный абсолютным большинством голосов законодателей (за него проголосовали 419 членов Палаты представителей против троих и 98 сенаторов против двоих) документ ставит Россию в один ряд с Ираном и Северной Кореей. Он серьезно усложняет процесс снятия уже введенных американских санкций, но позволяет резко ужесточить их. Конгрессмены называют CAATSA ответом США на вмешательство российских спецслужб в американские президентские выборы, а также действия Москвы на Украине и в Сирии. Дональд Трамп исходно раскритиковал CAATSA, заявив, что документ ограничивает его пространство для маневра в сфере внешней (в том числе санкционной) политики. Однако ветировать его президент не стал: при столь консолидированной поддержке законопроекта конгрессмены легко преодолели бы вето.

Список высокого риска

О нововведениях так называемого «кремлевского доклада» можно судить из ст. 241 CAATSA. Она предполагает, что в документе будут идентифицированы «наиболее важные высокопоставленные политические деятели и олигархи в РФ, определяемые их близостью к российскому режиму и их чистым капиталом».

Конгрессмены хотят знать о «связях между этими лицами и президентом Владимиром Путиным или другими членами российской правящей элиты», любых «коррупционных схемах, к которым эти лица могли быть причастны», предполагаемом чистом капитале и известных источниках дохода этих лиц и членов их семей, а также о бизнес-интересах за пределами РФ. Кроме того, в доклад должны войти сведения о «полугосударственных компаниях», включая информацию об их роли в российской экономике, владельцах, бенефициарах и активах за рубежом.

Американские чиновники в частных беседах подчеркивают: речь не идет о введении новых санкций, это всего лишь доклад для нужд Конгресса.

Между тем в ст. 241 сказано, что конгрессмены хотят знать, какими могут быть последствия от введения рестрикций в отношении долговых обязательств и ценных бумаг вышеупомянутых «полугосударственных компаний», а также от внесения этих субъектов в санкционный список (SDN) Офиса по контролю над иностранными активами (OFAC) Минфина США.

Более того, конгрессменов интересуют возможные последствия введения «вторичных санкций» в отношении российских бизнесменов, государственных компаний и «полугосударственных» структур. «Вторичные санкции» подразумевают, что наказанию могут быть подвергнуты сотрудничающие с российскими гражданами и бизнесом физические и юридические лица из третьих стран. Изучения эффекта введения санкций — визовых или финансовых — в отношении самих предпринимателей и компаний закон не требует.

Не настаивают конгрессмены и на изучении последствий введения санкций в отношении «высокопоставленных политических деятелей». Речь идет о бывших и нынешних высших должностных лицах в исполнительной, законодательной, административной, военной и судебной сферах, «высокопоставленных партийных деятелях», топ-менеджерах госкомпаний, а также членах их семей и приближенных лицах.

Бывший главный координатор санкционной политики Госдепартамента США, эксперт вашингтонского Atlantic Council Дэниел Фрид пояснял “Ъ”, что попадание в «кремлевский доклад» не означает автоматического введения рестрикций. «Полагаю, что фигуранты перечня не сразу столкнутся с практическими последствиями — например, финансовыми. Тем не менее сам факт попадания в список увеличивает риск того, что в будущем против его фигурантов будут введены санкции,— говорил он (см. “Ъ” от 25 декабря).— В самом законе (CAATSA.— “Ъ”) не сказано, что доклад ляжет в основу нового санкционного списка. Но я не стану скрывать, что многие члены Конгресса США хотели бы использовать его именно так. В итоге так и может произойти. Это вполне вероятно. В этой связи я понимаю, почему в Москве сейчас многие нервничают».

В Москве действительно с напряжением ждут обнародования «кремлевского доклада», в Кремле и МИДе сразу заявили о готовности ввести ответные меры. А по данным СМИ (в частности издания The Bell), адвокаты и лоббисты крупных предпринимателей уже несколько месяцев предпринимают в Вашингтоне усилия по недопущению внесения в доклад имен своих клиентов. Самое резкое заявление по поводу последствий доклада сделал в кулуарах Всемирного экономического форума в Давосе глава ВТБ Андрей Костин. По его словам, если США продолжат вводить санкции против РФ, это станет сигналом «объявления экономической войны»: «Не вижу причин, по которым после этого российский посол должен будет остаться в Вашингтоне».

По данным источников “Ъ” в Вашингтоне (см. “Ъ” от 12 января), в «кремлевском докладе» могут оказаться более 50 российских граждан (а с членами семей — до 300). На днях бывший высокопоставленный сотрудник Госдепа сообщил “Ъ”, что по его сведениям, в администрации президента США до последнего велись споры: «Ряд экспертов выступали за то, чтобы список был компактным и точечным, другие требовали включить в него больше имен». Официально содержание доклада Госдепартамент не комментирует.

Партнер Herbert Smith Freehills Алексей Панич отмечает, что публикация «кремлевского доклада» — это «предварительная стадия» с целью подать сигнал попавшим в него лицам «о необходимости подкорректировать свое участие в российской политике». «До сих пор OFAC сразу подвергало санкциям. Теперь же включение неких лиц в так называемый "кремлевский доклад", по мнению Конгресса, должно предупредить их о возможных рисках»,— полагает адвокат. И хотя прямых правовых последствий включения в предварительный список нет, продолжает Алексей Панич, на самом деле они «очевидны и вредоносны»: всем будет известно, что это лицо может со дня на день попасть под санкции, а потому свои контакты с ним лучше минимизировать. В то же время юрист убежден, что большинство потенциальных фигурантов, если у них есть или были активы в США, уже приняли необходимые меры по минимизации рисков и будут готовы к вводимым ограничениям.

Однако не все эксперты так жестко оценивают «кремлевский доклад». По мнению экс-советника по России в администрации Джорджа Буша-младшего, управляющего директора Kissinger Associates Томаса Грэма, в документе могут оказаться в том числе имена тех, кто уже под санкциями, и при этом новые рестриктивные меры «не обязательно последуют». «В таком случае существенных изменений не произойдет, хоть фигуранты доклада, ранее не фигурировавшие в черных списках, скорее всего, и понесут определенные репутационные потери на Западе,— пояснил он “Ъ”.— Если Вашингтон всего лишь составит списки и не примет иных мер, состояние двусторонних отношений будет зависеть от того, как ответит Москва».

Опасный суверенный долг

Второй доклад, который должен быть представлен Минфином США Конгрессу, касается «последствий расширения санкций в отношении России путем включения суверенного долга и деривативных продуктов». При этом в ст. 242 CAATSA упомянут «полный спектр деривативов».

Большинство наблюдателей сходится во мнении, что речь идет о расширении санкций на покупку внешних инструментов российского госдолга — облигаций федерального займа (ОФЗ), под которые Минфин РФ привлекает средства для финансирования дефицита бюджета. На внешних рынках министерство рассчитывало разместить в 2018 году еврооблигации на $3 млрд и провести обмен старых выпусков на новые еще на $4 млрд, еще 868 млрд руб. ведомство намеревалось привлечь на внутреннем рынке. При этом 19 января Минфин заявил, что может расширить программу внешних заимствований в 2018 году за счет внутренних — при благоприятной конъюнктуре на нефтяном рынке. Цифры такого перераспределения пока не обсуждались, сказал тогда заместитель главы Минфина Сергей Сторчак, но при анализе возможных санкций США следует учитывать свободу Минфина произвести перераспределение и в обратном направлении.

Заемные деньги в краткосрочной перспективе нельзя назвать предметом первой необходимости для Минфина. Основным источником покрытия дефицита бюджета в 2018 году будет Фонд национального благосостояния. Сама по себе оценка дефицита снижается: в бюджете он заложен на уровне 1,3% ВВП (1,27 трлн руб.) и сократится до 0,8% в 2019 и 2020 годах. Но уже в середине января министр финансов Антон Силуанов говорил, что при хорошей конъюнктуре бюджет может оказаться профицитным на уровне «чуть ниже 2% ВВП», Минэкономики оценивало возможный профицит в 1% ВВП при цене Urals в $65 за баррель. Впрочем, с учетом возможных сложностей с обменом старого иностранного долга на новый и необходимости выплат по нему к 2019 году финансовая ситуация может оказаться более напряженной.

Рублевые ОФЗ популярны у иностранных инвесторов из-за высокой (по западным меркам) доходности — на 1 декабря общий объем бумаг на руках у международных держателей составлял, по оценке ЦБ, 2,2 трлн руб. (около $40 млрд). Спрос на них почти не падал даже в ожидании новых санкций: на конец декабря доля иностранных держателей сократилась лишь до 32,1% с зафиксированного в октябре максимума в 33,2%. Впрочем, в Минфине подозревают, что часть покупателей евробондов — де-факто резиденты РФ.

Открытым остается и вопрос, что кроется за формулировкой доклада о «полном спектре деривативов». В отсутствие производных от ОФЗ, речь может, например, идти о госгарантиях или квазигосдолге (облигациях госкомпаний и госкорпораций). Хотя в прямом смысле деривативами ОФЗ они не являются, доходность этих бумаг рассчитывается из доходности ОФЗ. Часть инвесторов уже учитывает такой риск. «Многие компании находятся под управлением государства, поэтому мы резко сократили вложения, сохраняя участие только в тех активах, на которые эти риски не распространяются»,— заявлял Reuters портфельный управляющий Ричард Фаррелл из Royal Bank of Canada.

Сами же российские компании либо накопили запасы ликвидности (за 2017 год поступления от продажи их долей выросли на $8 млрд) более чем вдвое в сравнении с 2016 годом, либо привлекали заемные деньги, только за начало 2018 года разместив евробонды на $2 млрд, либо заранее договаривались об открытии кредитных линий в российских банках на случай осложнений в привлечении внешнего финансирования.

«Ошибочное представление»

Несмотря на пока не совсем ясные последствия выхода докладов, в Москве не скрывают, что их публикация станет еще одним ударом и без того уже находящимся в глубоком кризисе двусторонним отношениям. По словам высокопоставленного источника “Ъ” в Кремле, совещания по поводу санкций прошли на всех уровнях, начиная от руководства отдельных отраслевых предприятий и заканчивая администрацией президента. По словам другого федерального чиновника, общего рецепта противодействия «пока не придумано», понимание может появиться после того, как Вашингтон введет санкции против первого иностранного контрагента. До этого, полагает собеседник “Ъ”, они «просто демонстрируют возможность нанести удар по партнерам, рассчитывая их запугать, но не более того».

Между тем ряд экспертов сомневаются в эффективности документов.

В частности, Томас Грэм на вопрос “Ъ”, что дает Конгрессу и администрации США основания считать подобные меры в отношении людей, приближенных к Кремлю, действенными для изменения внешней политики РФ или даже смены руководства страны, ответил: «Ошибочное представление о том, как работает система в России и с каким выбором реально столкнутся фигуранты списков».

Дэниел Фрид говорил “Ъ”, что в Вашингтоне убеждены, что американские и европейские санкции уже оказали влияние на внешнюю политику РФ, поскольку на Украине так и не был воплощен проект «Новороссия», а Москва согласилась на подписание минских договоренностей по урегулированию конфликта в Донбассе. Вместе с тем глава МИД РФ Сергей Лавров в интервью “Ъ” 22 января выразил мнение, что «за годы действия санкций их авторы могли бы уже убедиться, что честную, открытую и конструктивную российскую политику они изменить не смогут».

Тем временем действующие американские дипломаты на фоне возросшей тревоги в России относительно публикации «кремлевского доклада» в последние дни принимают меры по минимизации негативных последствий для двусторонних отношений.

Так, посол США в РФ Джон Хантсман в интервью «Интерфаксу» заявил: «Я призываю воспринимать этот доклад, именно исходя из его реальной, а не надуманной сути и без эмоций. Ведь отношения между нашими странами далеко не исчерпываются одним этим правовым актом». «Мне об этом напомнили в Вашингтоне, где я был две недели назад,— рассказал посол.— Я встречался с руководством Конгресса, с руководством исполнительной власти, то есть со многими важными политиками и ответственными лицами, которые участвуют в процессе принятия государственных решений. И все они сильно заинтересованы в том, чтобы отношения между США и Россией работали».

Елена Черненко, Андрей Райский, Иван Сафронов, Олег Сапожков