Начатый в 2009 году переход на программный бюджет завершен с пятилетним опозданием

Правительство формально завершило процесс перехода на программный бюджет, инициированный еще в 2009 году: установлен список направлений расходования с января 2020 года федерального бюджета ведомствами, который не будет включаться в госпрограммы. За этими исключениями 43 госпрограммы должны охватывать все федеральные траты. В бюджете на 2020–2022 годы будут хотя бы теоретически сопоставлены друг с другом госрасходы и цели, на которые они производятся. Исходно предполагалось, что это произойдет с 2014 года — как и нормирование госпотребления, которое Белый дом с 2020 года распространил на большую часть бюджетной сети,— это должно ограничить в покупках дорогих автомобилей не только чиновников, но и главврачей больниц и сотрудников Роскосмоса.

Опубликовано постановление правительства от 18 июля 2019 года №923 «О внесении изменений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ», которое призвано завершить в свое время одну из самых многообещающих реформ в России — переход на программный бюджет. Постановление определяет окончательный список направлений деятельности федеральных ведомств и главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), которые они не должны включать в госпрограммы.

На июль 2019 года 70% федерального бюджета уже исполняется в рамках 43 действующих госпрограмм по пяти направлениям. С 2020 года постановление разрешает не включать в госпрограммы лишь расходование средств на работу президента, Федерального собрания, судов, избиркомов, прокуратуры и следствия, ФСО и СВР, расходы на референдумы и выборы, расходы на «развитие гражданского общества», на госпремии, госвизиты. Кроме того, в расходы госпрограмм не включаются расходы на работу ведомств, являющихся ответственными исполнителями нескольких госпрограмм — впрочем, это очень небольшие суммы. Кроме того, в госпрограммы разрешено не включать федеральные целевые программы (ФЦП) по развитию судебной системы и по развитию Карелии — судя по всему, только по той причине, что обе они заканчиваются в 2020 году и поэтому смысла в их переписывании в Минфине уже не видят.

Оставлена лишь одна системная лазейка для расходов вне госпрограмм — если ГРБС получил поручение Белого дома разработать новую госпрограмму, но пока не утвердил его.

Напомним смысл реформы, о которой сейчас уже практически не говорят. Впервые о программном бюджете заявил как о перспективной цели в 2009 году министр финансов (сейчас глава Счетной палаты) Алексей Кудрин. Тогда идея обязательного сопоставления направлений и объемов госрасходов с измеримыми как-либо целями таких расходов выглядела совершенно революционной, рабочая группа по программному принципу возглавлялась им и тогда руководителем аппарата правительства (теперь — спикером Госдумы) Вячеславом Володиным. До отставки в октябре 2011 года господин Кудрин успел настоять на принятии ряда ключевых документов по госпрограммам. В 2012 году реформа была перенесена де-факто на 2014 год, когда преемник господина Кудрина в Минфине Антон Силуанов планировал превращение госпрограмм в ключевой элемент бюджетного процесса — через них должно было в этом году проходить 90% федеральных расходов. До этой реформы основой были ФЦП (вопреки наличию в их названии термина «целевые», измерить их эффективность было невозможно — цели были или абстрактное благо, например, «рост безопасности», или результат расходов, например, появление больницы вне зависимости от того, есть у нее пациенты или нет), ведомственные программы и непрограммные расходы (непрограммная часть бюджета, обычно более 40%). Первые госпрограммы в новом формате (до этого действовало несколько старых, в которых программный принцип реализовывался отчасти) появились в 2012 году, и споры о них шли гораздо яростнее, чем о будущих нацпроектах.

Антон Силуанов, впрочем, оказался на удивление последовательным в реализации реформы, которая заняла уже десять лет и которой оказывалось незаметное, но весьма эффективное сопротивление со стороны ведомств, настаивавших на ФЦП и ведомственных программах. Последнее решение, предусматривающее сокращение числа ФЦП к 2024 году с нынешних четырех десятков (было более 100) до восьми принято лишь в июне 2019 года, причем различные предложения о разработках новых ФЦП появлялись до февраля 2019 года. Постановление правительства №923 подписано накануне ухода уже первого вице-премьера в отпуск, и из него следует, что по его возвращении проект бюджета на 2020–2022 годы должен соответствовать новому принципу: все федеральные расходы, кроме исключений, должны как имеющие подтвержденную цель описываться в соответствующих частях госпрограмм. Это касается и расходов почти всех ФЦП, и ведомственных программ, и, что важно,— с 8 июня 2019 года в составе госпрограмм должны описываться и федеральные проекты (ФП), часть нацпроектов.

Напомним, за время, прошедшее с момента инициации реформы программного бюджета, у правительства и администрации президента появилось новое увлечение — проектный подход, в рамках которого реализуются приоритетные национальные проекты. В принципе, госпрограммы и нацпроекты никак не противоречат друг другу, хотя являются способами описания целей госрасходов их двух вполне способных противоречить друг другу систем управленческих целей и показателей: для госпрограмм они установлены законом 2010 года «О государственном стратегическом планировании», для нацпроектов — майским указом президента Владимира Путина о национальных целях развития.

По описанию госпрограммы — это способ стандартной процессной деятельности Белого дома, нацпроекты — способ проектной деятельности, но на практике чиновники правительства, видимо, должны совмещать оба подхода, в ряде случаев одновременно.

Цели госпрограмм при этом (этих целей сейчас, по данным координирующих их исполнение Минэкономики, более 2 тыс.) должны работать на исполнение национальных целей развития (их, напомним, девять, но в системе показателей у нацпроектов их более 100), но это разные цели. Отметим, совокупная стоимость открытой части госпрограмм (есть и закрытая — стоимость группы госпрограмм по нацбезопасности засекречена) составляет 9,2 трлн руб., что немногим меньше федеральных расходов на нацпроекты — 13,1 трлн руб., однако, повторимся, это пересекающиеся суммы.

В бюджетном процессе на 2020–2022 годы, который войдет в предфинальную фазу (до рассмотрения правительством) во второй половине августа, появится еще одно ограничение. На прошлой неделе Белый дом расширил своим постановлением перечень госструктур, в отношении которых действуют общие принципы нормирования в сфере госзакупок. Напомним, идея нормирования также была частью идей в рамках программного бюджета, отстаиваемая Минфином с 2012 года, с 2015-го она действует для федеральных органов власти. С 2020 года такое же нормирование, довольно мягко ограничивающее расходы на госзакупки функциональными целями таких закупок (обычно в этом аспекте обсуждается лишь автотранспорт, однако основные расходы здесь — это недвижимость и IT-инфраструктура), распространяется на так называемую бюджетную сеть. В постановлении указывается, что нормировать потребление, помимо госорганов и казенных предприятий, должны «определенные Бюджетным кодексом наиболее значимые учреждения науки, культуры, образования и здравоохранения», а также Росатом, Роскосмос и их подведомственные организации. Белому дому, видимо, надоели непрекращающиеся скандалы с престижным потреблением на госсредства, постепенно перемещающиеся из министерств и областных правительств (где оно уже нормируется или легко маскируется) в подведомственные организации на местах. Впрочем, в целом нормирование госпотребления, для которого цена престижного потребления госслужащих довольно малозначима, в России реализуется в довольно мягком варианте в сравнении с объявлявшимися планами 2014–2015 годов.

Дмитрий Бутрин