Глава воронежского УФАС Денис Чушкин о проблемах с конкуренцией в регионе после пандемии

Управление Федеральной антимонопольной службы (УФАС) по Воронежской области в 2020 году не наказывало пострадавшие из-за пандемии компании, но зафиксировало всплеск нарушений в проблемных отраслях. В интервью “Ъ-Черноземье” глава УФАС Денис Чушкин сообщил о планах сохранить формат публичных рассмотрений дел по видеосвязи, назвал рынки с самой высокой конкуренцией и анонсировал ужесточение наказаний для «компаний-рецидивистов».

— В год пандемии управление начало рассматривать дела о нарушении конкуренции по видеосвязи. Готовы сохранить этот формат?
— Планируем. Непросто было этот процесс организовать, и сейчас есть как плюсы, так и минусы, но плюсов, наверное, больше. Теперь к нам все-таки не нужно ехать. Наши заявители и ответчики — в том числе из дальних районов области, а кто-то из других регионов. Теперь они могут сократить издержки на билеты для юристов, не нужно оформлять командировки, достаточно подключиться по видео-конференц-связи, высказать свою позицию, ответить на вопросы.

Еще один плюс — развитие принципа гласности нашей работы. Видеоконференции проходят на платформе TrueConf, данные для входа публикуются в уведомлении о принятии жалобы к рассмотрению в базе решений и правовых актов управления.

— В чем же тогда проблемы?
— Не у всех получается ко времени настроить связь. Есть сложности с изучением документов — иногда стороны уже в процессе самого удаленного заседания изъявляют желание предоставить дополнительную информацию и документы. Сложно моментально проверить их подлинность, непросто и внимательно ознакомиться с материалами, поскольку сроки рассмотрения жалоб по видеосвязи у нас достаточно ограниченные: есть процессы, где нужно вынести решение за пять дней с момента поступления заявления.

— Доступ к видеоконференциям открытый. Как это соотносится с коммерческой тайной участников споров?
— Жалоб по этому поводу мы не слышали. Стороны должны быть готовы к публичности процессов. Мы следуем тому же принципу гласности, что и суды, если вы решили прийти на наше заседание в управление, вас никто не имеет права выгнать с процесса. В случае если всплывает секретная информация, коммерческая или другая защищенная законом тайна — просто попросим удалиться на этот период, потом можно вернуться обратно.

Документы, в которых содержатся тайные сведения, стороны обычно не оглашают в устных выступлениях — ограничиваются изложением своей позиции, а материалы предоставляют нам заранее, поэтому они никому, кроме сотрудников УФАС, в поле зрения не попадают. В видеоконференции те же правила — пожалуйста, смотрите. Функция при необходимости отключать сторонних наблюдателей у нас, конечно, есть.

— Еще одно последствие года пандемии — мониторинг ФАС цен на социально значимые продукты и контроль торговых сетей, присоединившихся к соглашению с Минпромторгом о ценах на сахар-песок и подсолнечное масло.
— Это второе серьезное изменение в нашей работе после удаленных заседаний. Мы начали мониторинг, когда весной и летом сложился ажиотажный спрос на продукты. Мы работаем по списку из более 20 позиций, куда, помимо еды, попадают и медицинские маски. Мы разбирались с ситуацией, когда в начале пандемии они просто исчезали с прилавков — запасов не было предусмотрено вообще.

Работали в дежурном формате, у нас обязательно были ответственные сотрудники в управлении и в субботу, и в воскресенье, и в праздничные дни. Ежедневно проводили в торговых сетях и аптеках мониторинг цен, проверяли, есть ли в наличии товар. По результатам предупреждали ритейлеров, что недопустимо договариваться между собой о росте или поддержании цены.

Весной открыли горячую линию, весь день ответственный сотрудник сидел на телефоне и принимал от граждан звонки по поводу изменений цен. Когда звонившие излагали признаки каких-то серьезных нарушений, мы просили написать нам хотя бы обращение на электронную почту, чтобы оформили его как поступившее заявление и запустили в работу. Но на это готов был далеко не каждый.

— Это говорит о неком уровне правового нигилизма воронежцев?
— Скорее психологические особенности каждого из обратившихся, далеко не все готовы идти до конца, чтобы защищать свои права. Мы несколько раз в месяц проводим прием граждан — как выездной в районах области, так и в приемных губернатора, президента. Граждане записываются и приходят, но когда просим оформить проговоренную проблему в виде заявления, предлагаем собрать документы… Немало людей с позицией «вы меня выслушали, спасибо», и на этом все заканчивается.

Если юрлицо было вынуждено нарушать закон из-за коронавируса — штрафных санкций не было»

— Как показали себя «надзорные каникулы» для компаний во время пандемии?
— Весной и летом мы максимально смягчили наше административное воздействие на хозяйствующие субъекты. Были приостановлены дела об административных правонарушениях, не привлекали к штрафным санкциям. Максимально откладывали наказания в период действия ограничений.

Если компания не исполняла свои обязанности по контракту, но могла доказать, что имел место вызванный коронавирусом форс-мажор, — не включали ее в реестр недобросовестных поставщиков. Понимаем, что все на карантине, много кто из сотрудников болеет, кого-то подвели зарубежные контрагенты, у кого-то рабочая сила на границе застряла… Мы проверяли, так ли это, и если выяснялось, что юрлицо было вынуждено нарушить закон — ну так получилось, — то санкций не было.

В этот же период мы остановили проведение всех плановых и внеплановых проверок, за исключением обращений о грубых нарушениях. Сейчас, отмечу, уже полностью вернулись к этим практикам.

— Исходя из жалоб компаний на злоупотребление конкурентов доминирующим положением за прошлый год, какие рынки, по вашей оценке, наиболее проблемные?
— В 2020-м, как и раньше, это энергорынок, электросетевые компании. Один из самых частых фигурантов таких жалоб — филиал ПАО «МРСК Центра» «Воронежэнерго». Много жалоб на отказы в подключении к электросетям, нарушения сроков техприсоединения, где-то — на необоснованное отключение от энергоресурсов. Мы уделяем этому особое внимание, поскольку от таких злоупотреблений монополистами своим положением серьезно страдает бизнес, в том числе небольшие компании.

«Воронежэнерго» — компания-рецидивист, здесь можно применить такое слово. По итогам 2019 года в отношении нее провели 11 дел об административных правонарушениях с достаточно серьезными штрафами, доходящими до 1 млн руб. Если разделить, получается, что компания практически ежемесячно нарушает антимонопольные требования! Мы и проводили разъяснительную работу, и привлекали к ответственности, но тем не менее… Смотрим на результаты 2020 года. Несмотря на снижение деловой активности во время ограничений из-за коронавируса, мы рассмотрели еще больше дел о нарушениях этой компании, уже 18.

— Достаточно ли у вас инструментов для влияния на компании, которые допускают многократные нарушения, но предпочитают платить раз за разом штрафы?
— Такая ситуация, конечно, непорядок, я недоволен таким отношением к антимонопольным законам. В результате, повторюсь, страдает бизнес! Мы в 2021 году будем пересматривать свои меры реагирования в отношении таких рецидивистов, усиливать контроль в этой части. Для этого в 2019-2020 годах собирали практику.

Помимо административной ответственности юрлица, мы всегда еще привлекаем и физлиц, управленцев этих компаний. Раньше у нас привлекались менеджеры не самого высокого уровня. Сегодня, когда ситуация не исправляется, мы готовы рассматривать дела в отношении уже самих руководителей монопольных субъектов. А там им грозят суды с серьезными административными штрафами вплоть до дисквалификации с должности вообще.

Это должно заставить топ-менеджеров задуматься. Первый раз будет штраф, за повторное нарушение появится возможность выйти в суд с вопросом о дисквалификации. А если там по 18 фактов в год?! Если компания постоянно нарушает антимонопольный закон, то возглавляющее ее лицо недостойно занимать эту должность.

— Уже были кейсы громких дисквалификаций, которые инициировало УФАС?
— Пока только двигаемся к этому, сначала нужно максимально аргументировать. Когда мы проводим расследования и устанавливаем виновных, зачастую получается, что первые лица и знать не знали о нарушениях, которые допустил кто-то из заместителей, из начальников департаментов.

В правительстве области мы уже выступали, обращали внимание на то, что энергокомпании ведут себя не очень хорошо. В течение 2021 года изложим ситуацию в центральном аппарате ФАС, после этого наши коллеги сделают то же на более высоком уровне. Потом может дойти вплоть до изменения законодательства, но как минимум будут рекомендации головным структурам местных хозяйствующих субъектов, «Россетям», что надо какие-то кадровые решения принимать.

Но нет такого, чтобы мы находили в деятельности энергетиков только нарушения. В споре «Мегафона» с «Воронежэнерго» в прошлом году мы встали на сторону последней компании. Оператор жаловался, что не может получить доступа к питанию для размещения своего оборудования, но когда мы рассмотрели ситуацию детально, то пришли к выводу, что отказ энергетиков был обоснованным и «Мегафон» неправ. В первую очередь мы на стороне закона.

— Похоронный бизнес — еще один рынок, где у участников возникают вопросы о цивилизованности конкуренции и прозрачности правил игры. С конца 2020 года УФАС рассматривает жалобу небольших компаний на лидера рынка Воронежское похоронное бюро. На каком этапе проверка?
— До конца года обязательно примем итоговое решение. Конечно, чем быстрее, тем лучше, поэтому стараемся не затягивать. Но по объективным причинам нам нужно время, чтобы разобраться в ситуации. Наше решение должно быть полностью обоснованным с точки зрения закона, чтобы оно обязательно устояло в суде — одна из сторон все равно остается недовольной и зачастую пытается оспорить результат — и не в одной инстанции.

По жалобе ООО «Областное похоронное бюро» мы находимся на стадии изучения практики на профильном рынке соседних регионов. Промежуточную позицию мы сформировали и в письменном виде направили нашим заявителям, но это текущая переписка. Понимаем, что они недовольны ситуацией на рынке и ждут быстрых решений, однако в поданном нам заявлении недостает конкретики. Компания обратилась без надлежащих доказательств и аргументов, все, что есть, — на словах: «Вот нам не разрешают копать могилы, нас не пускают в крематорий»…

Наши дела о нарушении антимонопольного законодательства строятся все-таки на определенных доказательствах, и, если заявитель не представляет их сразу, нам приходится добывать самим. Нужна переписка между хозяйствующими субъектами, нужны официальные отказы. Что-то из необходимого мы уже получили, но это требует времени.

Не хочу спешить с решением, поскольку пока еще даже нельзя сказать, монопольный этот рынок в Воронеже или нет. У представителей мэрии и Воронежского похоронного бюро тоже есть свои доводы, почему принятые ими ограничения необходимы. Есть аргументы о том, что они следят за порядком на кладбищах, не допускают возможности криминальных захоронений и не могут быть уверены, что порядок сохранится, если пустить работать на эту территорию неопределенный круг лиц. Такая позиция тоже требует оценки.

— Сегодня департамент ЖКХ и энергетики правительства Воронежской области оспаривает решение УФАС об аннулировании конкурса на выбор регионального оператора по обращению с отходами. Если арбитражный суд встанет на сторону департамента, ведомство готово отстаивать свою позицию в вышестоящих инстанциях?
— На практике, какие бы мы решения ни выносили, в любом случае одна из сторон, а иногда и все, обращаются с иском в суд об обжаловании. Почти всегда управлению приходится отстаивать свою позицию в следующей инстанции. Поэтому пришли к политике, что чем больше соберем доказательств в ходе рассмотрения дела, тем больше аргументов будет в суде и тем больше шансов, что все инстанции его поддержат.

Мы своей репутацией дорожим. Каждое отмененное решение нас абсолютно не красит. Поэтому там, где видим спорную ситуацию, лучше подольше досконально все изучим, но будем уверены в перспективах в суде.

Какое решение бы ни принимали, всегда кто-то останется недоволен и обжалует его»

В примере, который вы привели, наше решение как раз оспаривают и заявитель, и ответчик. Мы изучили конкурс, усмотрели там массу существенных нарушений. Там и неправильный порядок вскрытия конвертов, и нарушения в оценке участников, в расстановке баллов. С таким количеством нарушений конкурс обязательно нужно аннулировать и объявлять заново с учетом замечаний антимонопольного органа — с нормальной документацией и нормальными конвертами. Такое предписание мы и выдали. И департамент, и компанию «Вега» это не устроило. Мы готовы защищать свою позицию до конца и в апелляции, и в арбитражном суде Центрального округа, вплоть до Верховного суда. У нас достаточная и аргументированная доказательная база.

— В декабре были подведены итоги 25 аукционов на пятилетнее содержание дорог в области. Вы проверяли эти аукционы на предмет возможного картельного сговора?
— Нет, поскольку к нам по данным аукционам не обращались. Это большая редкость, когда крупные торги обходятся без жалоб. Так что, думаю, всех условия этих торгов устраивали, и недовольных результатом нет.

— В конце 2020-го по итогам аукционов на организацию горячего питания в школах Воронежа победителями были признаны только иногородние компании. При этом они действовали по схеме, когда в аукционах участвовал только один из двух победителей всей серии торгов — и никогда вместе. Эти аукционы проходили проверку?
—Нет, мы их не проверяли, жалоб тоже не было. И это притом что до определенного срока, до завершения подачи заявок, на условия торгов может пожаловаться в принципе любое лицо. К примеру, не устроила аукционная документация, какие-то требования к участникам выглядят излишними, незаконно, с точки зрения заявителя, требуют какие-то лицензии и так далее. Но если срок подачи заявок уже прошел, то жаловаться могут только сами участники этих торгов. Ни первого, ни второго в случае описанных вами аукционов не было.

Однако несколько лет назад у нас была серия проверок по ситуации со школьным питанием в Воронеже, возбуждали дела о нарушении антимонопольного законодательства, находили картельные сговоры, отменяли торги и выписывали штрафы.

После этого, на наш взгляд, ситуация на рынке нормализовалась, он стал более цивилизованным, поэтому на последние торги и не было жалоб.

До 30% жалоб на торги связаны с “тендерным рейдерством”, фактически вымогательством участников торгов за отказ от заявления»

— Жалобы нередко связаны с «тендерным рейдерством» — когда они подаются, чтобы приостановить процесс торгов. Последние несколько лет УФАС вместе с правительством Воронежской области совместно боролось с этим явлением. Каких результатов удалось добиться к началу 2021-го?
— По итогам прошлого года количество заявлений от, как мы их называем, «профессиональных жалобщиков» снижается. Но все равно это около 30% от общего числа.

Это жалобы зачастую от одних и тех же лиц, которые никогда в торгах и не участвовали, никогда контракты не заключали. Они жалуются, надеясь на какие-то финансовые компенсации от победителя торгов за отказ от жалобы. Либо продвигают каких-то клиентов: часто бывает, что кто-то не успел оформить гарантию или подать заявку и нужно завалить конкурс жалобами, приостановить, чтобы успеть поучаствовать. Тогда прибегают к услугам таких «рейдеров». Черный рынок, одним словом.

В регионе мы выработали подходы борьбы с этим явлением и обязательно просим заявителя доказать, что жалобой он защищает свои интересы на рынке. К примеру, если это сфера строительства, требуем показать разрешительные документы, свидетельство о членстве в саморегулируемой организации, данные об аккредитации на электронной площадке, где проходит аукцион. Важно, чтобы заявитель обязательно явился к нам на процесс рассмотрения его жалобы, ответил на наши вопросы.

Более того, если видим в условиях торгов какие-то формальные нарушения, которые могут быть причиной их приостановки, мы сами обращаем внимание организатора на недоработки, чтобы не дать заработать на этом «профессиональным жалобщикам».

Но чтобы решить проблему глобально, мы уже несколько лет говорим об этом, нужно на федеральном уровне менять 44-ФЗ «О контрактной системе…», устанавливая в законе заградительные барьеры для недобросовестных жалобщиков. Должна быть описана предквалификация заявителей, чтобы жалобу на торги могло подать только то лицо, которое реально имело возможность в них участвовать. Важно и введение отдельной государственной пошлины на необоснованные жалобы. С нашей точки зрения, это бы эффективнее всего сократило количество таких жалоб.

Мы не гонимся за большими цифрами, готовы установить чисто символический размер, 3-5 тыс. руб., либо небольшую долю от суммы контракта. Если жалоба признана обоснованной и нарушения действительно имели место быть, то пошлина вернется заявителю, если нет — то уйдет в доход федерального бюджета. Пока нас в этом плане не поддерживают, ссылаясь на то, что это дополнительная нагрузка на бизнес. Мы в ответ ввели ускоренный порядок рассмотрения таких заявлений, готовы делать это за пять дней без всяких препонов. Но это устранило бы целый пласт недобросовестных практик в госзаказе.

— Насколько хорошо воронежские предприниматели сегодня знают свои права, хватает ли им смелости защищать свои интересы до конца?
— Случаи, когда бизнес сталкивается с ущемлением своих интересов монополистами, но не жалуется на них официально, существуют, но они связаны скорее с нежеланием эскалации конфликта, чем с незнанием прав.

Мы ежегодно рассматриваем по несколько тысяч обращений и коммерческих организаций, и граждан как из Воронежа, так и из районов. Считаю, что в регионе бизнес в этом плане скорее активный, знающий, как правило, свои права и то, как их защищать.

Об этой активности можно судить не только по количеству обращений в управление (1,8 тыс. за 2020 год), но и по попыткам обжаловать наши решения, если компании сочтут их невыгодными для себя. Можно увидеть много таких процессов и в первой, и в апелляционной инстанции, и в отдельных случаях вплоть до Верховного суда. Впрочем, доля отмененных решений в процентах достаточно низкая. Это показатель эффективности нашей работы, поэтому свою позицию отстаиваем всегда.

Беседовал Сергей Калашников