В госконтрактах проявились признаки соглашений
Частое их расторжение может быть связано с завышением бюджетных аппетитов
Проблема частого расторжения госконтрактов госзаказчиками, в которой регуляторы ранее видели произвол распорядителей бюджетов в отношении поставщиков, во многом может быть вызвана завышением финансовых потребностей госорганов, следует из исследования Аналитического центра при правительстве. Вероятно, такая практика согласована с крупными госкомпаниями-поставщиками: по крайней мере, нередко подрядчики разрыв контрактов завышенного объема не оспаривают, а заказчики перенаправляют неистраченные деньги на иные цели. По данным АЦ, лишь 2% из 19% неисполненных контрактов расторгаются в одностороннем порядке по инициативе заказчика.
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Аналитический центр (АЦ) при правительстве по заказу Минфина подготовил исследование (.pdf) проблемы высокой частоты расторжения госконтрактов — так, за 2017–2019 годы в среднем было расторгнуто 19% заключенных контрактов по закону о контрактной системе (ФЗ-44). Для сравнения, в закупках госкомпаний (ФЗ-223) эта доля составляет 11%.
Анализ АЦ выявил существенную и до сих пор неизвестную проблему — изначальное завышение госзаказчиками своих финансовых потребностей (возможно, по согласованию с контрагентами) и направление неистраченных остатков на иные цели.
Из документа следует, что чаще всего расторгаются контракты по итогам неконкурентных процедур — так, в 2019–2020 годах из всех расторгнутых контрактов 61–63% были расторгнуты с единственным поставщиком, из них 21–25% — с госмонополиями.
Сами по себе контракты с «рамочными» условиями (когда на момент заключения договора невозможно определить необходимый объем работ или услуг, например, при потреблении ресурсов — электричества, водоснабжения, водоотведения и пр.) — легальный инструмент реализации госзаказа, но в их рамках практически невозможно отличить намеренное завышение рамочных условий от оправданного. Лишь в четверти случаев такие контракты исполнены более чем на 95%, а в ряде случаев заказчики закладывают объем, превышающий необходимый сразу на 30—50%.
Авторы доклада считают, что расторжение контрактов с большим остатком связано с низким качеством планирования закупок (превышением необходимого объема услуг).
Отметим, что это может быть связано с попытками заказчиков законтрактовать крупную сумму, чтобы при расторжении направить средства на другие закупки — косвенным подтверждением этого предположения может выступать констатация АЦ того, что зачастую «исполнитель готов к расторжению контракта без возмещения материального ущерба». Отсутствие материальных претензий может свидетельствовать о предварительных договоренностях госзаказчиков и госкомпаний — «обмене» согласия на бесконфликтный разрыв контракта с завышенной суммой на фиксацию в нем повышенных тарифов. Отметим, что доклад может обсуждаться правительством на совещании в АЦ уже 28 июля — тема заявлена как «учет вопросов экономической безопасности государства» при подготовке поправок к ФЗ-44, впрочем, на ней могут возникнуть и иные объяснения такого «проактивного» бюджетирования.
Сам же анализ практики расторжения госконтрактов изначально проводился по совсем другой причине — он был вызван жалобами участников рынка госзакупок на механизм признания поставщиков недобросовестными. Напомним, компании могут на два года потерять доступ к торгам, попав в реестр недобросовестных поставщиков (РНП) при одностороннем расторжении контракта заказчиком. Курировавший ранее закупки экс-замглавы ФАС Михаил Евраев отмечал, что заказчики используют реестр для борьбы с «неугодными поставщиками» (см. “Ъ” от 11 мая).
Эксперты АЦ Павел Тихомиров, Юлия Бойчук и Екатерина Чумакова признают наличие гипотезы о связи высокой доли расторжений с недобросовестными действиями заказчика при выигрыше конкурентной закупки «чужим» участником, то есть с поставщиком, с которым заказчик не имел предварительных договоренностей. Однако по результатам статистического анализа она не подтвердилась: лишь 2% контрактов из 19% неисполненных расторгаются в одностороннем порядке, 98% же — по соглашению сторон. Авторы не выявили связи между вероятностью расторжения госконтракта и числом участников в конкурентных закупках, а частота расторжения контрактов с «постоянными» и «разовыми» поставщиками оказалась сопоставима.
Произвол заказчиков тоже находит себе место
В случаях расторжения контракта в одностороннем порядке нарушения со стороны заказчиков действительно сохраняются: так, по данным ФАС, 36% сделок в 2019 году были отменены заказчиками без оснований — оспорить решение поставщик может через суд, что требует финансовых и временных затрат. Ранее Минфин уже скорректировал процедуру признания поставщиков недобросовестными, чтобы снизить риски в работе с госзаказом и ликвидировать практику внесения добросовестных компаний в черный список (см. “Ъ” от 5 июля). Эксперты, в свою очередь, для устранения дисбаланса предлагают внедрить досудебное обжалование поставщиком включение в реестр недобросовестных поставщиков (РНП; например, через ФАС), если отказ заказчика от контракта считается необоснованным. Кроме того, предлагается унифицировать и сам документ о расторжении контракта.
Комплексным же решением авторы считают появление индекса деловой репутации участников закупок в противовес РНП — такой индекс должен учесть негативный опыт исполнения контрактов и применяться в виде понижающего показателя для оценки заявок участников. Зачастую причиной одностороннего расторжения контракта является недостаточная квалификация поставщика — при этом заказчики не могут при оценке участников закупок учитывать факты ненадлежащего исполнения ранее заключенных контрактов.