Счетная палата выявила многомиллиардные нарушения в системе госзакупок — уже не в первый раз. Власть готова изменить закон о проведении конкурсов. Но главное, чего действительно не хватает системе,— это готовности наказывать нарушителей.
Дорогие ошибки
Всего за четыре месяца чиновники, причастные к системе госзакупок, натворили ошибок и злоупотреблений более чем на 85 млрд руб. Эту цифру назвала Счетная палата, изучив эффективность использования бюджетных средств, направленных на госзакупки во втором квартале 2012 года.
Счетная палата не первый раз дает оценку эффективности системе госзакупок. Скажем, весной прошлого года были опубликованы результаты проверки, выполненной по методике Всемирного банка. Обнаружилось, что эффективность госзакупок в России не превышает 40%.
По мнению аудиторов Счетной палаты, ощутимая часть из ежегодно выделяемых на госзакупки 5 трлн руб. растворяется в воздухе из-за несовершенства законодательства, в котором "ответственность госзаказчиков за результаты закупок сводится лишь к формальному соблюдению правил выбора поставщиков".
"Главной проблемой законодательства является не столько приоритет аукционных форм размещения, сколько отсутствие идеологической основы закупок, а именно приоритета в удовлетворении нужд государства и целевом эффекте от использования той или иной формы закупок",— соглашается Ярослав Кулик, руководитель антимонопольной практики юридической компании ART DE LEX, член комитета по праву и законопроектной деятельности Национальной ассоциации институтов закупок.
В частности, аудит Счетной палаты показал "отсутствие законодательно установленного планирования бюджетных ассигнований на государственные закупки". Это оборачивается тем, что "закупки товаров, работ и услуг в течение года осуществляются неравномерно". Конечно, чиновники по-прежнему размещают некорректные или заведомо недостоверные сведения о контрактах, чтобы "затруднить поиск информации о закупках потенциальными участниками размещения заказа и воспрепятствовать учету использования госсредств". Об этом, впрочем, и так всем известно благодаря деятельности Алексея Навального и его проекта "РосПил".
Предусмотрены две формы госсзакупок — конкурсы и аукционы. В первом случае для выбора подрядчика можно установить сколько угодно критериев, во втором — только один: наименьшую (или наибольшую) цену. Один из громких конфликтов вокруг аукционов — история с закупкой лекарств. В конце июля Владимир Путин подписал поправки к закону, согласно которым государственным медицинским организациям запрещается закупать препараты по торговым наименованиям. В конкурсной документации предлагается указывать или международное непатентованное название, или химическое наименование. Они едины для дорогостоящих оригинальных препаратов и дешевых дженериков. Логика власти: аукционы сэкономят деньги бюджету и обеспечат госзаказом российских производителей, которые иностранцам проигрывают по всем параметрам, кроме цены. Оппоненты новой практики опасаются, что пациентов обеспечат некачественными препаратами. "Невозможно сохранить качество лекарства, оставив 5-15% от цены оригинального препарата. Некачественные препараты ухудшают здоровье пациентов, а лечебное учреждение другого лекарства предоставить не может",— заявил по этому поводу главный онколог Москвы профессор Анатолий Махсон.
Еще одна сфера, в которой практика аукционов вызвала дискуссию,— наружная реклама. В этом году, например, в Москве истекает действие примерно 60% договоров на размещение рекламных конструкций, в 2013 году — почти всех оставшихся. Похожая ситуация и в других городах. Согласно закону "О рекламе", распределять места под конструкции для наружной рекламы можно только по итогам торгов. Абсолютное большинство торгов планируется провести в форме аукционов.
Рекламщики опасаются, что все получится как с рекламой в метро и на общественном транспорте в Москве.
В мае 2011 года аукцион "Мосгортранса" на право в течение пяти лет размещать рекламу в столичном общественном транспорте выиграла компания "Бульварное кольцо", о существовании которой до того мало кто слышал. Стоимость контракта в ходе торгов выросла с 440 млн почти до 2,2 млрд руб. (хотя больше 180 млн руб. в год город никогда не собирал). За первый год компания расплатилась (нужно было собрать примерно 280 млн руб.), в этом году начались проблемы. "Бульварное кольцо" заклеило общественный транспорт рекламой от силы на 10% и теперь уговаривает "Мосгортранс" снизить стоимость контракта на 60%. Причина — массовая замена подвижного состава: размещать рекламу в новых автобусах, троллейбусах и трамваях запрещено. Впрочем, когда подрядчик обещал городу миллиарды, об этом уже было известно.
Аналогичная история случилась в московском метро. В прошлом году тендер на размещение рекламы в метрополитене выиграла компания "Авто Селл", учрежденная автохолдингом "Гема". Цена тоже была рекордной — 2,4 млрд руб. Крупнейшие операторы наружной рекламы даже и торговаться не стали: News Outdoor (сейчас компания называется Russ Outdoor.— "Деньги") и Gallery конкурс, который вообще-то был им интересен, просто проигнорировали. А дальше все как в предыдущем сюжете. Во втором квартале этого года подрядчик не внес очередной платеж, метрополитен выставил штраф (600 млн руб.), "Авто Селл" пытается договориться о снижении суммы контракта на 60%.
"Когда речь идет об инфраструктуре и внешнем облике городов, безопасности, здоровье граждан, целесообразно принимать решение о выборе подрядчика не только на основании ценового предложения,— формулирует Евгений Сендеров, президент Russ Outdoor.— Важно учитывать иные факторы — профессионализм, благонадежность, финансовую устойчивость, опыт работы на профильном рынке и наличие необходимых технических ресурсов".
Не найти виноватых
На самом деле, конечно, не все так уж однозначно. "Действительно есть проблема: самый дешевый препарат оказывается худшего качества. Но есть и другая сторона вопроса. Подтверждено статистикой: если на аукцион приходит хотя бы два-три участника, это приводит к значительному снижению стоимости госконтракта",— рассуждает руководитель антимонопольной практики компании Goltsblat BLP Николай Вознесенский, говоря о закупках лекраств.
Просто система может работать, продолжает собеседник "Денег", если методы оценки качества товара или услуги стандартизированы. Кроме того, победитель конкурса, как правило, обеспечивает банковскую гарантию. То есть, если подрядчик не способен выполнить контракт, у заказчика есть инструменты для возмещения убытка.
Почему же заказчик часто не хочет этим пользоваться? "Или у него просто не налажена такая процедура, или работают какие-то коррупционные механизмы, или контракт составлен неудачно, или ненадлежащим образом запротоколированы и задокументированы нарушения,— объясняет Николай Вознесенский.— Все это — достаточно сложная работа. Заказчик должен содержать штат юристов. Далеко не у всех заказчиков такие специалисты есть".
При этом система госзакупок вполне прозрачна. Проект "РосПил" и подобные ему доказали, что можно без труда организовать общественный контроль закупок, для чего нужно создать и настроить репрессивный аппарат, чтобы сигналы о нарушениях получали отклик. "Необходимо предоставить право общественным объединениям подавать от имени граждан групповые иски ко всем лицам, виновным в нарушении законодательства и причинении ущерба имуществу, жизни и здоровью граждан и государственному бюджету, о взыскании с них убытков",— рассуждает Ярослав Кулик из Art De Lex.
Появление такого инструмента еще недавно связывали с предстоящими изменениями в законодательстве: готовится к второму чтению проект закона о Федеральной контрактной системе, который приходит на смену знаменитому 94-му ФЗ ("О госзакупках").
Реклама в метро наглядно показала, что подрядчик, делающий лучшее предложение на торгах по госзакупакам, зачастую просто не учитывает реалиый рынка
Фото: Григорий Собченко, Коммерсантъ
Новая схема
Законопроект о Федеральной контрактной системе, в июне одобренный Госдумой в первом чтении, Минэкономразвития начало разрабатывать два года назад. В отличие от действующего закона "О госзакупках", который детально описывает лишь процедуру размещения заказа, новый законопроект предлагает регламентировать процесс формирования и удовлетворения государственных нужд полностью.
Законопроект вводит новые способы размещения заказов: в дополнение к аукционам и конкурсам — двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием и запросы предложений. Должны стать проще процедуры изменения условий контрактов и их расторжения. Заказчику предоставляется возможность в одностороннем порядке расторгнуть контракт без решения суда в случае неисполнения его подрядчиком. Плюс набор антидемпинговых мер. Например, если участник конкурса попытается снизить предложение более чем на 25% от начальной цены, он должен предоставить обоснование дисконта.
Против законопроекта с самого начала выступала ФАС, которой принадлежит авторство действующего закона о госзакупках. Основной аргумент критиков — не только ФАС, но и, например, Алексея Навального — состоит в следующем: проще исправить изъяны действующего закона, нежели начинать все с чистого листа. "С законом о госзакупках N94-ФЗ уже с 2005 года все работают, и то возникает куча спорных вопросов, новый же закон введет вообще суматоху и тем полнейшим образом развяжет руки применителям для тотального произвола и воровства",— писал Алексей Навальный в своем ЖЖ в июле, рассказывая о предложениях, которые "РосПил" адресовал разработчикам закона через одного из руководителей рабочей группы депутата Илью Пономарева.
Полный список поправок, подготовленных юристами "РосПила", это таблица на 18 страниц, которую можно найти в Google Documents. Например, Навальный гордится тем, что благодаря стараниям его сотрудников "был уточнен расчет и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, ограничена возможность заказчика произвольно выбирать способы проведения закупок и устанавливать критерии отбора поставщиков, внесены поправки в положения об обеспечении исполнения контракта..."
Впрочем, напротив многих предложений в таблице "РосПила" — ремарки примерно такого содержания: "Поправка поддержана и учтена, но дополнена новым положением вразрез логике и здравому смыслу". Например, Минэкономразвития исключило из законопроекта положение об общественном контроле, хотя идея поначалу обсуждалась: об "общественных советах", которые "смогут направлять представителей в конкурсные комиссии", еще год назад рассказывал заместитель министра экономического развития Алексей Лихачев.
Илья Пономарев, который еще недавно называл закон о Федеральной контрактной системе самым важным законом года, отказался голосовать за него во время первого чтения, как, впрочем, и вся думская фракция "Справедливой России".
"Главной проблемой системы госзакупок является формальный подход: никто ни за что не отвечает,— говорит Илья Пономарев.— Главное, что должно быть в законопроекте,— зафиксировать ответственность чиновника не за процесс, а за результат госзакупок. И это должна быть уголовная ответственность. Наказание должно быть как при обычном воровстве. Потратил чиновник 100 млн руб. напрасно — это все равно что он их украл. В конце концов, какая обществу разница: просрал он их или присвоил?"
Но много ли вы помните судов над коррумпированными чиновниками?
Реклама в метро наглядно показала, что подрядчик, делающий лучшее предложение на торгах по госзакупкам, зачастую просто не учитывает реалий рынка