Расход и рост

Индустриальные страны своей бюджетной политикой стимулирования производства вызвали грандиозное обострение проблемы госдолга. Тем более что ускорения экономического роста эта бюджетная политика не вызвала. Теперь обстоятельства подталкивают их к введению режима бюджетной экономии, однако непонятно, как это сделать и к чему это приведет.

Сергей Минаев

Американский исследователь Марк Блайт писал: "История бюджетной экономии является довольно короткой. В XVIII и XIX веках экономика всех стран испытывала спады и подъемы, но государства, особенно в странах с золотым стандартом, предпочитали не вмешиваться. Потому что у них с точки зрения бюджетных расходов нечего было сокращать, и они не были достаточно демократическими, чтобы особенно задумываться о реакции граждан на изменение бюджетной политики. Только в начале XX века государственные бюджеты достигли таких размеров, что появились возможности их сокращения, и демократия развилась настолько, что могла вызвать проблемы для политики бюджетной экономии. В конце 1920-х годов американский капитал, ранее вложенный в Европу, стал возвращаться, привлеченный разницей процентных ставок между европейскими странами и США. Это подогрело бум на американском фондовом рынке. В конце концов, зачем вкладывать деньги в Германию, если можно получить 15% годовых от вложений в американский инвестиционный фонд и 7% от помещения денег на депозит в американском банке? Бегство капиталов из Германии вызвало значительные проблемы в немецкой экономике, и власти были вынуждены прибегнуть к бюджетной экономии, особенно при канцлере Брюнинге в 1930-1931 годах. Без внешнего финансирования (коль скоро американские деньги вернулись в США) начались банкротства немецких и австрийских банков. В ответ немецкие власти только ужесточили режим бюджетной экономии, чтобы получить иностранные кредиты и избежать дефолта. Однако в мире поток иностранных кредитов иссяк, власти всех стран повысили таможенные тарифы, и в итоге произошла повсеместная девальвация валют и послевоенный спад превратился в Великую депрессию".

Режим бюджетной экономии в 1930-е годы стал вызывать политические проблемы. Блайт писал: "Франция была в числе победителей в Первой мировой войне, но была полностью разрушена и в бюджетной политике полагалась на немецкие репарации. Германия не хотела, да и не могла платить в условиях гиперинфляции. Политика государственной стабилизации экономического цикла, состоящего из подъемов и спадов, которая характеризовала мировую экономику в начале 1920-х годов, отразилась на Франции весьма специфическим образом. Полагаясь при составлении бюджета на так и не поступившие немецкие репарации, французские власти столкнулись со все возрастающим бюджетным дефицитом и необходимостью поднять процентные ставки для привлечения иностранного капитала. Разумной политикой в таких условиях было бы увеличение налогов, и этот как раз тот случай, когда демократия и налоги пошли рука об руку в деле ускорения инфляции. Франция была глубоко разделенным обществом, в котором правые хотели поднять акцизы и вообще налоги на потребление для всех граждан, а левые предлагали поднять налоги только на богатых. Поддерживая правых, Банк Франции отказался продлевать срок обращения государственных казначейских обязательств. В 1924 году правые пришли к власти и повысили налоги на потребление, потом их сменили левые, но налоги поднять не успели — дефицит только рос. Наконец, в 1926 году правые подняли налоги настолько, что дефицит ликвидировали, иностранные инвесторы стали предъявлять спрос на французские франки, и в том же году Франция вернулась к золотому стандарту. Банк Франции решил, что теперь может диктовать правительству бюджетную политику (он являлся одновременно и агентом правительства по размещению облигаций, и частной компанией с 40 тыс. акционеров, из которых 200 крупнейших определяли все действия банка). От правительства потребовали всеми силами бороться с дефицитом путем сокращения расходов, и с 1932 по 1936 год расходы были сокращены на 20%, а производство упало на 25%. Правительство Пьера Лаваля с 1935 по 1936 год приняло 549 постановлений, и почти все они касались сокращения бюджетных расходов. Дело кончилось настоящим восстанием граждан и заменой правого правительства на левый "Народный фронт". Бюджетную экономию попробовали, не получилось, потом еще раз попробовали, и снова не получилось".

До начала мирового финансового кризиса 2008-2009 годов власти индустриальных стран (и многих развивающихся) считали, что главным способом стимулировать экономический рост и занятость является смягчение денежной политики и в бюджетном стимулировании путем сокращения налогов или увеличения расходов просто нет нужды. Однако, когда кризис начался, они изменили свою позицию, и в 2009 году большинство стран приступили к сокращению налогов и наращиванию расходов. В среднем мировые экономические лидеры, входящие в G20, потратили на бюджетное стимулирование 2% своего ВВП. Как только новый американский президент Барак Обама вступил в должность в 2009 году, он тут же одобрил план расходования в течение трех лет на восстановление экономики $831 млрд, то есть почти 6% годового ВВП. При этом власти индустриальных стран исходили из того, что центральные банки уже полностью исчерпали свои возможности бюджетного стимулирования, так как снизили стоимость кредита фактически до 0% годовых, и это не помогло восстановить экономику, заставив граждан и компании меньше сберегать, больше брать взаймы и больше тратить. Граждане и предприятия сочли, что лучше сберегать деньги в условиях полнейшей финансовой неопределенности, чем брать взаймы, увеличивая свою задолженность.

Следует заметить, что все бюджетные проекты администрации президента Обамы исходили именно из необходимости повысить занятость. За время мирового финансового кризиса американская безработица выросла с 5,8% экономически активного населения в 2008 году до 9,3% в 2009-м и до 9,6% в 2010-м. Таким образом, не будет преувеличением сказать, что среди политиков и экономистов произошло возрождение интереса к кейнсианской теории контрциклического регулирования — именно классик экономической мысли британец Джон Кейнс во время Великой депрессии 1930-х годов поставил вопрос о способности государства с помощью финансовой политики воздействовать на производство и потребление в стране.

В 2011 году многие исследователи указывали на то, что государственное стимулирование экономики в США в настоящее время вообще малоэффективно. Профессор Стэнфордского университета (США) Джон Тейлор проанализировал результаты действия пакетов бюджетного стимулирования, принятых в США в 2001, 2008 и 2009 году. Он отметил, что кейнсианская теория контрциклического регулирования, не оправдавшая себя на практике и вышедшая из моды еще в 1970-е годы, в 2000-е снова стала модной. В соответствии с этой теорией уменьшение совокупного спроса, вызванное, скажем, сокращением частных инвестиций, может быть компенсировано увеличением государственных закупок за государственный счет, увеличением выплаты государственных пособий отдельным слоям населения или введением налоговых льгот. Кейнсианский аргумент в пользу налоговых льгот и увеличения пособий заключается в том, что это увеличивает реальные располагаемые доходы населения и тем самым увеличивает потребление, следовательно, в конце концов ведет к росту ВВП и позволяет либо избежать длительного спада производства, либо быстро преодолеть этот спад. Во всех трех пакетах бюджетного стимулирования в 2000-е годы были предусмотрены и льготы, и увеличение пособий (заметим, что в 2010 году американскими властями был принят дополнительный пакет, который действовал в 2011-м). Однако, по расчетам Тейлора, пакеты 2008 и 2009 годов действительно вызвали резкий рост реальных располагаемых доходов населения во втором квартале 2008-го и во втором квартале 2009 года, однако никакого роста потребления в результате не наблюдалось.

Пакеты 2001 и 2008 годов никакого увеличения государственных закупок за государственный счет не предусматривали, а вот пакет 2009-го предусматривал (и закупки за счет федерального бюджета, и оказание финансовой помощи отдельным штатам, с тем чтобы они увеличили свои расходы, скажем, на инфраструктурные проекты). Сам по себе размер федеральных закупок был не очень значительным — всего 0,21% ВВП. Согласно кейнсианской теории, в дело должен вступить так называемый мультипликатор: даже незначительный спрос на товары и услуги со стороны государства должен вызвать всплеск частного спроса. Однако в 2009-2010 годах этого не произошло. Федеральная помощи отдельным штатам была очень значительной, однако никакого роста расходов властей штатов на инфраструктурные проекты не наблюдалось, так как власти накапливали деньги, избегая их тратить. "Эмпирическая проверка прямого эффекта трех контрциклических пакетов в 2000-е годы показывает, что никакого положительного влияния они не оказали — ни на потребление граждан и предприятий, ни на государственные закупки. И поэтому эти пакеты не смогли воспрепятствовать снижению инвестиций во время рецессии. Отдельные граждане и семьи в основном накапливали деньги, полученные в результате выплаты пособий и предоставления налоговых льгот. Федеральное правительство увеличило расходы, но на крайне незначительную величину. Власти штатов и муниципалитеты использовали федеральную помощь на то, чтобы сократить собственные заимствования, а не на расширение расходов на закупку товаров и услуг. В общем, опыт 2000-х годов вызвал значительные сомнения в том, что контрциклическая бюджетная политика, направленная на преодоление экономического спада, вообще способна работать",— писал Тейлор.

Профессор Джонатан Паркер из Северо-Западного университета (США) писал: "Когда администрация Обамы начала свою деятельность в январе 2009 года, экономика США находилась в состоянии рецессии в течение уже более чем года, и реальный ВВП падал на 6% в годовом исчислении. Процентная ставка ФРС уже находилась на нулевом уровне, поэтому традиционная денежная политика стимулирования экономики исчерпала свои возможности. Администрация Обамы избрала путь преемственности с администрацией Буша в том, что касается стабилизации финансовых рынков за бюджетный счет (прежде всего речь идет о программе покупки государством у банков долговых обязательств, обеспеченных залогом недвижимости), но в дополнение к этому решила провести сокращение налогов и увеличение государственных расходов, в том числе финансовой помощи отдельным штатам, чтобы поддерживать совокупный спрос и увеличивать ВВП и занятость. Администрация обратилась к экономистам — весьма значительным академическим экономистам — за помощью в определении размера и деталей пакета бюджетного стимулирования экономики. Каким образом ввести в действие пакет? Какие налоги надо сократить и какие товары нужно покупать в ходе расширения государственных расходов? На какой срок следует сохранить налоговые льготы и расширенные государственные расходы? Однако академические экономисты поступили даже хуже, чем если бы они вовсе не дали ответов на эти вопросы,— они дали взаимоисключающие ответы. Пол Кругман призвал администрацию к максимальному расширению расходов, указав, что на каждый доллар, потраченный на государственные закупки, производство в США вырастет на полтора доллара. А Роберт Барро заявил, что государственные расходы вовсе не нужно расширять, ссылаясь на то, что в 1943-1944 годах государственные оборонные расходы в США росли на $540 млрд в год, в то время как ВВП — всего на $430 млрд; таким образом, мультипликатор экономического роста составлял 0,8. Разногласия среди ученых оставили политиков наедине со сложнейшими макроэкономическими уравнениями со многими неизвестными, которые сейчас применяются для предсказания последствий изменений в бюджетной политике".

Как бы то ни было, в период бюджетного стимулирования роста экономики неимоверно вырос государственный долг индустриальных стран. С 2007 по 2010 год в среднем этот долг вырос с 74% до 101% ВВП. Долг Великобритании увеличился с 49% до 80% ВВП, а долг США подскочил с 60% до 98% ВВП. Греческий долг вырос сразу на 40 процентных пунктов, до 148% ВВП (см. график). Резко увеличились и бюджетные дефициты. В конце концов индустриальные страны начали эти дефициты сокращать (см. график). Но долг продолжил расти и в случае с Японией достиг почти 250%.

Экономисты начали спорить, какой долг может иметь страна, чтобы стимулировать, а не тормозить экономический рост. Если власти должны очень много, кредиторы начинают просить большой процент не только с задолжавших властей, но и с других заемщиков, и это росту производства и потребления мешает. Кармен Рейнхарт и Кеннет Рогофф из Гарвардского университета (США) подсчитали, что рост начинает тормозиться, как только госдолг превысит 90% ВВП. А Альберто Алезина из Гарвардского университета и Сильвия Арданья из инвестиционного банка Goldman Sachs указали, что, согласно их исследованиям, росту способствует бюджетная стабилизация, особенно в форме сокращения госрасходов, а не повышения налогов.

В прошлом году МВФ выступил с разъяснениями своей прогнозной политики. Обычно именно фонд настаивал на сбалансировании бюджета, однако он отметил, что сокращение бюджетных расходов тормозит экономический рост, и он снижает прогноз тем, кто такое снижение проводит. В качестве примера МВФ привел Испанию, где бюджетный дефицит по отношению к ВВП снизился на два процентных пункта в 2011-2012 годах. Результатом стал экономический спад, заставивший только расширить госзаимствования из-за падения налоговых поступлений.

Продолжаются дискуссии и о том, что же все-таки лучше — сокращать дефицит путем повышения налогов или сокращения расходов. Одни заявляют, что повышение налогов на доходы вредит рынку труда, а повышение налогов на потребление ускоряет инфляцию. Другие отмечают, что сокращение расходов вызывает увеличение неравенства в обществе и массовое недовольство.

В общем, власти всех стран оказались в своеобразной бюджетной западне. Вроде бы расширение расходов и снижение налогов к оживлению роста не привело, а только вызвало грандиозные долговые проблемы. Для их решения нужно проводить бюджетную экономию, но нет никаких гарантий, что в результате рост ускорится, а не замедлится. Тем более что непонятно, каким образом эту экономию проводить, чтобы граждане и предприятия не возмущались, а расширяли производство и занятость.