Первая публикация бюллетеня Счетной палаты после назначения ее главой Татьяны Голиковой выявила идеологические расхождения прежнего и нового руководства органа. Отчет об эффективности использования Резервного фонда содержал сенсационное предложение формировать его за счет профицита федерального бюджета. Это, по сути, ставило под сомнение текущую бюджетную политику страны, одним из авторов которой был бывший шеф госпожи Голиковой — экс-министр финансов Алексей Кудрин. Но спустя полтора часа эта часть отчета была объявлена технической ошибкой. Его готовил старый состав аудиторов, новое руководство палаты разделяет не все их выводы.
Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова не готова рекомендовать правительству изменить принцип формирования Резервного фонда
Фото: Дмитрий Лекай, Коммерсантъ / купить фото
Счетная палата (СП) в четверг опубликовала "Анализ возможности использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ) в качестве источника финансирования дефицита федерального бюджета как альтернативного механизма замещения долговых обязательств". Отчет готовился предыдущим аудиторским составом, был утвержден на коллегии палаты 13 сентября, но подписан для публикации уже новым действующим аудитором Татьяной Мануйловой.
В своей первоначальной версии документ объемом 199 страниц предлагал ряд неожиданных вещей, в частности формировать Резервный фонд за счет бюджетного профицита, а нефтегазовые доходы, которыми он пополняется сейчас, тратить на покрытие дефицита бюджета и выплату госдолга. Действующий механизм неэффективен, утверждалось в отчете. Занижение цены на нефть, заложенной в бюджет, приводит к неточному прогнозу нефтегазовых доходов. Получаемый в результате дефицит федерального бюджета финансируется за счет заемных средств, что ведет к росту госдолга и расходов на его обслуживание. При этом текущие нефтегазовые доходы, которые образуются в ходе исполнения бюджета, не расходуются в текущем финансовом году, а направляются в Резервный фонд после его завершения.
Так, согласно закону о федеральном бюджете на 2010 год, его доходы должны были составить 6,95 трлн руб. исходя из цены на нефть марки Urals $58, а в реальности достигли 8,305 трлн руб. при цене на нефть $78. Ошибка в прогнозе доходов составила 19,5%. В 2011 году доходы бюджета превысили запланированные на 28,5%, ошибка по нефтегазовым доходам составила 37,9%. Средняя цена на нефть в 2011 году составила $109 за баррель при плане — $75. Похожая картина складывалась в 2012 году: ошибка прогноза доходов составила 9,6%, по нефтегазовым доходам — 15,7%, нефть стоила $110 вместо $100. В результате дефицит бюджета оказывался небольшим или сменялся профицитом, но госдолг продолжал расти, констатируют авторы отчета. За 2009-2012 годы он увеличился в 2,4 раза, до 6,519 трлн руб.
Одновременно средства Резервного фонда и ФНБ размещались в активы, номинированные в обесценивающихся валютах — доллары США, евро, фунты стерлингов,— говорилось в отчете. Доходность от размещения была в 3-7,5 раза ниже стоимости привлеченных средств для финансирования дефицита бюджета, отмечают в СП. Использование средства Резервного фонда для финансирования дефицита бюджета позволит сократить как рост госдолга, так и расходы по его обслуживанию, сделали вывод аудиторы. Этим целям, по мнению авторов отчета, может послужить и осуществление внешних заимствований на более короткие и прогнозируемые сроки — от одного года до трех лет. Кроме того они предложили рассмотреть возможность вложения средств Резервного фонда и ФНБ в более стабильные валюты — австралийские доллары, швейцарские франки, канадские доллары, японские иены и российские рубли.
Фактически рекомендации, сделанные в отчете, шли вразрез с бюджетной политикой, проводимой в последние годы правительством. А идеологом этой политики был бывший шеф нынешней главы СП — экс-министр финансов Алексей Кудрин.
Впрочем, в таком виде документ пробыл у всех на виду всего полтора часа. Отчет сняли с формулировкой "техническая ошибка". После правки от почти 200 страниц отчета осталось всего четыре. Главная рекомендация — поправить Бюджетный кодекс, чтобы формирование Резервного фонда шло за счет профицита бюджета,— была официально опровергнута палатой. Исчезло и предложение сократить сроки заимствований. Впрочем, остальные рекомендации СП оставила в силе — в частности, об использовании средств Резервного фонда для финансирования дефицита бюджета (новая редакция Бюджетного кодекса от 7 мая 2013 года такую возможность допускает, если это установлено бюджетом на очередной финансовый год). В СП согласились с выводом предшественников, что текущая практика финансирования дефицита бюджета за счет заимствований не всегда рациональна: так, в 2011 году при итоговом профиците в 442,0 млрд руб. она привела к росту госдолга на 1014 млрд руб. (на 27,7%). Сохранилась и рекомендация по расширению портфеля валют для Резервного фонда и ФНБ.
Ранее в интервью "Ъ" глава СП Татьяна Голикова заявляла "Ъ", что по технике процесса у нее нет претензий к предыдущему составу палаты. По ее словам, есть ли замечания по тематике, станет ясно позже (см. "Ъ" от 17 октября). Похоже, что "техническая ошибка" при публикации данного отчета выявила первые разногласия нового руководства с мнением аудиторов старого состава.