От желтых морей до пустынного края

Как распределяются налоги между регионами и центром?

До 1978 года центральное правительство в Китае отвечало как за сбор, так и за распределение налогов по провинциям. Затем, с 1978 года, был предпринят ряд реформ, главным результатом которых стала фискальная децентрализация. Сложившаяся система получила название 分灶吃饭 или «каждая семья готовит на отдельной кухне». Государство назначало ключевых чиновников в провинции, но при этом резко сократило объем центрально собираемых налогов. Эта схема создавала стимулы для властей регионов самим искать дополнительные источники финансирования, и наиболее логичным здесь было создавать условия для развития на территории региона частного бизнеса

Результатом стал резкий рост предпринимательства, а вместе с ним — доходов провинций при относительном уменьшении поступлений налогов в федеральный бюджет.

Если в 1985 году центр в Китае собирал 38,4% налогов и отвечал за 39,7% государственных расходов, то в 1993 году его доля упала до 22% и 28,3% соответственно (данные Национального бюро статистики). Это породило нездоровую для унитарной страны ситуацию, когда правительство вынуждено было занимать у провинций деньги на свои нужды, при этом выплачивать их назад оно было не в состоянии. Более того, эта схема усилила неравенство: богатые восточные провинции аккумулировали огромный объем средств, а государство практически не имело их, чтобы помочь отстающим западным территориям.

Решением проблемы стала фискальная реформа 1994 года, которая перенаправила три четверти наиболее доходных и собираемых налогов в бюджет центрального правительства. Результатом стал резкий рост его доходов: уже в 1994 году Пекин получал 55,7% всех налоговых доходов и осуществлял 30,3% трат на государственные нужды. К 2008 году эта цифра стабилизировалась на соотношении 53,3% и 21,3% соответственно. Провинции стали в большей степени зависеть от трансфертов центрального правительства, что также послужило политической централизации страны. Таким образом, Пекин сегодня имеет двойной контроль и над доходами провинций, и над назначением их руководителей.

Значительные изменения в распределении налоговых поступлений между центром и регионами произошли в 2016 году в результате реформы, в ходе которой правительство отменило налог на бизнес и заменило его налогом на добавленную стоимость.

Кроме снижения налоговых поступлений (на 500 млрд юаней, $77 млрд, за 2016 год) реформа оказала большой эффект на распределение налоговых поступлений. Так как налог на бизнес, рассчитываемый от выручки компаний, был локальным налогом, а НДС — совместный налог, причем 75% от сборов идут в центр, доходы региональных бюджетов снизились. В целях компенсации центральное правительство собиралось пересмотреть распределение налоговых поступлений, повысив долю поступлений в местные бюджеты до 50%.

Какие налоги идут в центр, а какие остаются в регионах?

Все налоги в стране в настоящий момент разделены на три категории: центральные, локальные и совместные. Последние распределяются между регионами и центральным правительством по фиксированной ставке.

Дает ли центральное правительство денег отстающим регионам?

Конечно. Нынешняя система трансфертов центрального правительства регионам сложилась после реформы 1994 года. Трансферты делятся на три категории:

Возврат налогов. Этот вид трансфертов был создан для того, чтобы компенсировать регионам часть доходов, которые они потеряли в 1994 году, когда большая часть налогов ушла в центр. Больше всего от нее пострадали развитые восточные провинции, собиравшие больше всего налогов, но и долю возвращаемых налогов они имеют самую большую. В 2010 году доля возврата налогов в общей массе трансфертов составляла 15,46%.

Общие трансферты. Направляются провинциям на покрытие их расходов и зависят от богатства провинции. Их доля в общем объеме трансфертов в 2010 году достигала 40,92% Чем больше нуждается провинция, тем больше трансферты.

Специальные трансферты. Направляются центральным правительством на выполнение конкретных программ. Для многих провинций, особенно попадающих под программы выравнивания экономического развития, эти доходы являются основными.

Вместе с тем существует более 200 различных видов трансфертных программ для распределения средств из центра в регионы. Сама система трансфертных платежей до последнего времени была не очень прозрачна, так как сложно было отследить движение средств, поступивших из центра. Кроме того, зачастую наблюдалось несовпадение целей трансфертов и реальных потребностей регионов.

Существует ли неравенство между регионами Китая?

Китай всегда был очень неравномерно развитым государством. В результате экономических реформ 1970–1990-х годов неравенство серьезно усугубилось, и к 2016 году коэффициент Джини, отражающий этот показатель, для Китая достиг 46,5 (Дания — 24,8; Россия — 40,1). Валовой доход на душу населения беднейшей провинции Ганьсу в пять раз меньше, чем в богатейшем городе центрального подчинения Шанхае, а население в них почти одинаковое. И это не считая САР Гонконг, являющейся одной из богатейших территорий мира.

В среднем регионы Южного и Восточного Китая развиты в наибольшей степени, а западного в наименьшей. Многочисленные программы, направленные на ликвидацию регионального неравенства, работают медленно: благосостояние отсталых западных провинций выросло, но разрыв с восточными сокращается мало. В 1990–2000-х годах разрыв сокращался быстрее, но затем цены на минеральные ресурсы, которыми богаты эти территории, упали, и темпы развития западных территорий снова стали ниже темпов роста восточных. В 2002 году восточные провинции производили 80% промышленной продукции, в 2016 году эта ситуация сохранялась.

Среди причин такого положения вещей исследователи выделяют следующие:

Прибрежные провинции стали главным объектом политики «пусть одни разбогатеют раньше других», введенной Дэн Сяопином в начале 1980-х годов. На их территории открывались свободные экономические зоны, проводилась политика привлечения иностранных инвестиций, располагаются наиболее передовые производства.

Прибрежные провинции расположены на побережье, а значит, активнее других вовлечены в международную торговлю, на которой строится благосостояние Китая.

Западные регионы Китая долгое время развивались за счет добычи и поставок ресурсов на заводы восточных областей. Цены на ресурсы подвержены резким колебаниям, а добыча и переработка требуют куда меньше интеллектуальных и человеческих ресурсов, чем экспортно ориентированные отрасли восточных регионов. Это способствовало более медленному накоплению человеческого капитала. Кроме того, в первые десятилетия реформ эти товары считались «стратегическими», на них устанавливались жесткие государственные цены, а доходы от экспорта шли напрямую в государственную казну.

За годы помощи от центрального правительства западные регионы «подсели» на дотации и в среднем расходуют средства куда менее эффективно, чем их восточные соседи. Характерный пример: инфраструктурные и жилищные мегапроекты Внутренней Монголии, где одинокие повозки с ослами долгое время цокали по восьмиполосным шоссе в окружении пустых небоскребов, построенных местными властями.

Почему китайские регионы оказались по уши в долгах?

Экономическая самостоятельность китайских регионов имеет и свои минусы: контроль над тем, на что они расходуют свои средства, остается достаточно слабым. Китайские чиновники любят тратить деньги на пафосные, но не способные приносить прибыль проекты. Зачастую они это делают, чтобы обратить на себя внимание центра и получить новое назначение. Результат — все больше провинций КНР оказываются по уши в долгах: по разным оценкам, внутренний долг китайских провинций уже достигает чуть ли не 300% ВВП. Долги подрывают финансовое здоровье местных правительств, при этом, несмотря на предпринимаемые меры, их пирамида продолжает расти: чтобы профинансировать потери от предыдущих бессмысленных проектов, местные власти вынуждены начинать новые.

Причин роста региональных долгов несколько. Главная из них — существование так называемых дифан чжэнфу жунцзы гунцзюй, или, по-русски, инструментов финансирования местных правительств (ИФМП).

Это явление получило распространение после налоговой реформы 1994 года, по итогам которой регионы потеряли возможность самостоятельно брать кредиты у банков и выпускать облигации. Для обхода этой нормы региональные правительства создавали отдельные компании-ИФМП, которые взяли на себя многие финансовые операции. Государственные банки не видели ничего криминального в кредитовании ИФМП, средства которых регионы пускали на инфраструктурные проекты.

Так как транзакции, по сути, происходили внутри государства (госбанки давали деньги госкомпаниям), контроль над расходованием средств был ослаблен, и многие проекты оказались невозвратными. Столкнувшись с растущей пирамидой долгов, государство в середине 2010-х годов запретило госбанкам кредитовать LFGV, но те начали занимать деньги на процветающем в Китае сером рынке банковского кредитования, что еще больше ухудшило ситуацию (проценты там куда выше, чем в госсекторе).

Ограничения ослабили, но проблему решить пока не удалось: повышения чиновников в Китае зависят от экономического роста вверенной территории, что на практике означает стремление добиться роста любой ценой.

Помимо использования ИФМП регионы привлекают деньги через выпрашивание дополнительных «выравнивающих» трансфертов (на повышение уровня жизни до среднего по стране) от центрального правительства и умелое выкачивание денег из него же на реализацию масштабных инициатив руководства. Для этого даже существует специальный термин: «ждать, обсуждать, требовать». К примеру, настоящей золотой жилой для местного руководства стал проект «Пояс и Путь», запущенный Си Цзиньпином в 2013 году. Поняв, что на его реализацию можно получить дополнительные средства, региональные чиновники начали объявлять важнейшими элементами «Нового шелкового пути» мосты, дороги и склады в своих провинциях, получая на реализацию дополнительные средства.