На прошлой неделе в России продолжали митинговать пенсионеры, протестовавшие против монетизации льгот. Монетизация стала первой по-настоящему непопулярной реформой Владимира Путина — сугубо рыночной по духу, но крайне неудачной по исполнению. Именно поэтому Кремлю вскоре придется искать козла отпущения, на которого можно будет возложить ответственность за ее фактический провал.
Рисунок: Андрей Шелютто, Коммерсантъ
Что произошло?
Строго говоря, нынешние протесты против монетизации льгот оказались далеко не самыми массовыми в новейшей истории России. Акции протеста работников образования с требованием повышения зарплат осенью прошлого года собрали больше участников и были более организованными — не случайно именно благодаря учительским протестам прошлый год, по данным Госкомстата, по числу забастовок почти сравнялся с "допутинским" 1998 годом.
Но если учительских забастовок федеральная власть благополучно не заметила, то так же безмятежно отмахнуться и от нынешних акций пенсионеров и прочих льготников было уже невозможно. Во-первых, пенсионеры выбрали куда более радикальную форму протеста — с перекрытием городских магистралей и блокированием властных учреждений. И проигнорировать эти акции было бы намного сложнее, чем мероприятия законопослушных учителей, скромно собиравшихся в указанных властями местах. А во-вторых, именно россияне преклонного возраста, как правило, обеспечивают необходимую явку на выборах разных уровней, исправно голосуя и за депутатов муниципальных советов, и за президента России.
Лишившись права на бесплатный проезд, пенсионеры вспомнили о праве на бесплатный проход
Фото: Михаил Разуваев, Коммерсантъ
Очередные выборы депутатов Госдумы и президента РФ намечены на 2007-2008 годы, поэтому у кремлевских политтехнологов вроде бы еще есть время, чтобы исправить последние ошибки и укрепить пошатнувшийся рейтинг президента и власти в целом. Однако уже нынешней весной в регионах пройдет целая серия парламентских выборов, а сформированным по их итогам законодательным собраниям предстоит принять деятельное участие в формировании вертикали власти путем утверждения предложенных президентом РФ кандидатов в губернаторы. И если на волне протестов против монетизации льгот в региональные парламенты изберутся преимущественно противники действующей власти, то кампания по назначению губернаторов почти наверняка приведет к жесткому противостоянию Кремля с местными депутатами. А президенту Владимиру Путину, который и так подвергается все более жесткой критике Запада за "отступления от демократических норм", подобные проблемы сейчас совершенно ни к чему.
Всю прошлую неделю министр здравоохранения и соцразвития Михаил Зурабов боролся с последствиями собственной реформы
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ
Поэтому Кремль в ближайшее время наверняка постарается максимально смягчить негативные последствия закона о монетизации льгот, даже если эти шаги будут кардинально противоречить самой идеологии начатой реформы. Движение в этом направлении уже началось: обычно прижимистый Минфин вдруг изыскал дополнительные средства для оплаты проездных билетов единого образца, которые будут выдаваться льготникам. Будут выделены деньги и на досрочную (с 1 марта, а не с 1 апреля, как планировалось) индексацию базовых пенсий, причем не на 100 рублей, как было обещано в конце прошлого года, а сразу на 240. Все эти решения представляют собой классические антиреформаторские шаги, поскольку предполагают явный отказ от базовых принципов монетизации. Но другой возможности прекратить массовые протесты льготников, недовольных прежде всего лишением их права бесплатного проезда на городском транспорте, у федерального центра просто нет.
Однако подобные меры дадут властям лишь временную передышку. Уже в конце января россияне получат квитанции к оплате значительно подорожавших коммунальных услуг: к примеру, тарифы ЖКХ в московских хрущевках увеличились в январе на 20%, а в Омске на — 75-100%. И ни компенсации, предусмотренные законом о монетизации льгот, ни индексация пенсий такого удорожания услуг жилкомхоза не покроют. А в мае вновь возникнет транспортная проблема — теперь уже у пенсионеров-дачников, поскольку оплатить сезонную миграцию горожан на приусадебные участки способны разве что самые богатые регионы вроде Москвы.
Если же денег на фактическое восстановление льгот у федеральных и региональных властей не найдется, то Кремлю придется срочно искать виновных в срыве реформы, главной целью которой провозглашалось улучшение положения россиян. А наиболее реальными кандидатами на звание "крайних" в этом случае станут региональные лидеры, которые не смогли изыскать в своих скудных бюджетах средств на компенсацию многочисленных постсоветских льгот.
Кто виноват?
В льготном кризисе президент мог винить только себя. Но не стал
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Если исходить из объективных критериев, то главным и единственным виновником "льготного" кризиса следует признать президента Путина. Именно он создал пресловутую "вертикаль власти", в рамках которой федеральный парламент аккуратно облекает все спущенные из Кремля указания в форму законов, а правительство является лишь "коллективным организатором" их применения на практике. И, следовательно, в провале реформы нужно винить не "Единую Россию", беспрекословно проштамповавшую нужные исполнительной власти законопроекты, и даже не "техническое правительство" во главе с Михаилом Фрадковым, а лично президента, который не сумел обеспечить высокое качество инициированных им преобразований. Это мнение, кстати, разделяют и многие участники акций протеста, утверждающие, что "Путин хуже Гитлера".
Однако сам Владимир Путин, разумеется, своей вины признавать не намерен. И чтобы избежать серьезных проблем и при выборах в региональные парламенты в этом году, и при решении "проблемы преемника" в 2007-2008 годах, ему будет необходимо убедить россиян в том, что к нынешним проблемам с монетизацией льгот он не имеет никакого отношения. А значит, президенту придется искать козла отпущения, на которого можно будет свалить большую часть ответственности за допущенные в ходе этой реформы ошибки.
Правительство Фрадкова на эту роль не годится. Разгонять кабинет или увольнять отдельных его членов пока еще не время: это куда удобнее сделать ближе к выборам в Госдуму, чтобы эффекта от долгожданного увольнения "антинародного правительства" или хотя бы его "наиболее антинародных" представителей хватило для победы пропрезидентской партии. По тем же причинам Кремлю пока невыгодно обвинять в провале монетизации и "Единую Россию": если президентские политтехнологи и решатся на смену партии власти (например, на левопатриотическую "Родину"), то лучше произвести эту операцию примерно за полгода до думских выборов, чтобы избиратели не успели разочароваться в новом фаворите Кремля.
Федеральные телеканалы на прошлой неделе попытались возложить ответственность за нынешний кризис на коммунистов, которые в середине 90-х годов активно голосовали в Госдуме за предоставление россиянам все новых льгот, не обеспеченных реальным финансированием. Начало новой антикоммунистической кампании положил лично президент, который на совещании с членами правительства 17 января предложил министрам "быть готовыми к критике со стороны левых и правых партий, которые, с одной стороны, создавали олигархическую систему капитализма в России и позволяли растаскивать национальные богатства, а с другой — принимали популярные, но абсолютно неисполнимые решения".
Однако "перевод стрелок" на оппозицию вряд ли приведет к желанному для Кремля результату, поскольку большинство нынешних льготников деятельность КПРФ в Госдуме 90-х годов полностью одобряют. А глубоко научные размышления о несоответствии введенных тогда льгот возможностям федерального бюджета особого впечатления на пенсионеров наверняка не произведут — ведь именно благодаря принятию этих законов большинство пожилых россиян получили возможность бесплатного проезда на городском и пригородном транспорте.
Стало быть, единственными кандидатами на малопочетную роль главных виновников нынешних проблем льготников становятся губернаторы, которые якобы не обеспечили своевременной реализации принятых Госдумой законов о монетизации льгот. Первыми эту спасительную мысль высказали депутаты от "Единой России", сообщившие устами своего спикера Бориса Грызлова, что в целом "хороший" закон о монетизации льгот на региональном уровне "исполняется неправильно". Как пояснил глава думского комитета по труду и социальной политике Андрей Исаев, "власти некоторых регионов, используя статьи закона, отменяют ранее установленные льготы", хотя "никто не обязывает их делать это". Поэтому единороссы пообещали разобраться с каждым конкретным случаем интерпретации закона региональными властями.
Вывод о виновности губернаторов в разразившемся кризисе выгоден Кремлю еще и потому, что дает ему лишний аргумент в пользу укрепления вертикали власти: дескать, эта самая вертикаль не работает в полной мере именно из-за того, что главы регионов пока еще всенародно избраны, а не назначены президентом. И, следовательно, только повсеместная замена нынешних губернаторов на твердых приверженцев "единственно правильного курса" способна обеспечить неуклонное повышение благосостояния россиян даже в условиях "льготной реформы". А способов смещения даже всенародно избранных глав регионов у федерального центра более чем достаточно — от "варианта Наздратенко", когда губернатор сам подает в отставку после телефонного звонка президента, до временного отстранения от должности по обвинению в совершении преступления.
Что делать?
Борис Грызлов объяснил льготникам, что руку дающую, которую им протянула федеральная власть, нерадивые губернаторы превратили в карающую длань
Фото: Илья Питалев, Коммерсантъ
Хотя назначение ответственных за какое-либо мероприятие уже после его начала является давней традицией российского менеджмента, сами главы регионов вряд ли безропотно согласятся с ролью козлов отпущения. Не случайно даже такие безусловно лояльные федеральной власти региональные лидеры, как президент Татарии Минтимер Шаймиев, уже поспешили обвинить в нынешних проблемах и федеральную власть вообще, и принявшую соответствующие законы "Единую Россию" в частности (правда, звучат эти обвинения в основном на закрытых для прессы заседаниях, тогда как на публике губернаторы ограничиваются куда более мягкими заявлениями о необходимости "корректировки" принятых законов о монетизации льгот). Ведь чем более массовыми и активными будут протесты льготников на подведомственных им территориях, тем меньше шансов останется у региональных лидеров на то, что президент России захочет предложить именно их кандидатуры для утверждения законодательными собраниями по новой процедуре.
Способов ублажить Кремль у губернаторов не так уж и много. Первый из них доступен лишь богатым регионам, которые могут попросту оставить в полном объеме все прежние льготы, заплатив за эту роскошь из собственного бюджета. Именно такой путь избрали, к примеру, власти Москвы и Подмосковья, которые к тому же договорились между собой о бесплатном проезде жителей столицы и Мособласти в наземном транспорте. А руководство Санкт-Петербурга пообещало своим льготникам единые проездные билеты по цене 230 рублей (при их реальной стоимости в 600 рублей), доплачивать за которые будут городские власти.
Регионы победнее вправе рассчитывать на целевые "транспортные" дотации центра как своеобразную премию за лояльность или по крайней мере на "понимание" местных бизнесменов, готовых скинуться на дотирование бесплатного проезда для льготных категорий населения. А вот те губернаторы, которые не хотят ни делиться с льготниками кровно заработанными деньгами, ни раскулачивать местных предпринимателей, смогут обеспечить социальную стабильность разве что чисто административными методами — от "разъяснительной работы" с лидерами местных партий и движений до откровенно репрессивных мер в отношении организаторов протестных акций. По такому пути пошли, например, в Самарской области, где уже идут судебные процессы над активистами Национал-большевистской партии, которые якобы принимали участие в организации несанкционированных митингов и пикетов.
Правда, эффективность подобных мероприятий с точки зрения их воздействия на настроения обездоленных льготников вызывает определенные сомнения. Но если такая "профилактика" будет усиливаться, то многие участники акций протеста, вполне возможно, действительно предпочтут митинговать не перед зданием обладминистрации, а на собственной кухне. И тогда главы этих регионов смогут с полным основанием отрапортовать в Кремль о всенародном одобрении мудрых инициатив президента и правительства.
Как все начиналось
13 июня 1991 года мэр Москвы Гавриил Попов подписал распоряжение #1-РМ "О предоставлении права бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте пенсионерам г. Москвы". Всем пенсионерам города предоставлялось право бесплатного проезда в автобусе, троллейбусе, трамвае и метро с 1 июля 1991 года. Было установлено, что документом, дающим право на бесплатный проезд, является специальная карточка, а до ее получения — пенсионное удостоверение.
Вскоре примеру Москвы последовали многие российские города и регионы. В том же 1991 году бесплатный проезд для пенсионеров на всех видах городского транспорта исключительно за счет средств муниципального бюджета был введен решением главы Екатеринбурга Аркадия Чернецкого. В конце года аналогичный подарок сделал пенсионерам глава администрации Воронежской области Александр Ковалев.
В ноябре 1992 года право бесплатно пользоваться общественным транспортом было предоставлено пенсионерам, инвалидам и малоимущим трех районов Хабаровского края — Бикинского, Вяземского и имени Лазо.
4 июня 1993 года мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак на основании решения 19-й сессии Петербургского горсовета народных депутатов от 25 мая узаконил бесплатный проезд пенсионеров распоряжением #413-р "О предоставлении бесплатного проезда городским пассажирским транспортом пенсионерам, получающим государственные пенсии".
6 декабря 1993 года постановление о предоставлении аналогичных льгот лицам, достигшим пенсионного возраста, выпустила администрация Саратова.
А что думает по этому поводу начальник транспортного цеха?
"Власть" попросила региональных руководителей транспортных предприятий и чиновников региональных органов власти, отвечающих за транспорт, рассказать, что им выгоднее — дотации от государства или деньги от народа.
Анатолий Ступников, директор МУП "Иркутскгорэлектротранс" (Иркутск)
— В прошлом году из областного бюджета предприятие получило 42 млн руб. В среднем в день предприятие перевозило 48 тыс. платных пассажиров, 80 тыс. условно-бесплатных пассажиров (покупали проездной на месяц либо оплачивали половину стоимости билета) и 94,5 тыс. льготников. В 2004 году нам удалось заработать с платных пассажиров 162 млн руб. Убытки составили 42 млн руб.
Сейчас дотации отменены целиком, никаких поступлений нет, лишь в бюджете города записано 15 млн на покупку новых троллейбусов. Мы рассчитываем увеличить доходы в среднем на 60 млн руб., предприятие постарается выйти хотя бы на самоокупаемость. Наш мэр Владимир Якубовский обещал сохранить бесплатный проезд для льготников до конца февраля. При этом никаких дополнительных денежных средств из казны города на предприятие не поступало. Какая будет ситуация — покажет время, а мы пока работаем. Мы уже снизили стоимость проезда до 5 руб., на наш взгляд, это позволит сделать перевозку пассажиров выгодной. Мне кажется, что зарабатывать деньги на пассажирах гораздо выгоднее, чем получать их от государства.
Марат Хусаинов, начальник МУП "Управление электротранспорта" (Уфа)
— Раньше до 30-40% от необходимой суммы нам дотировали из бюджета. Мы были убыточными. 56-58% пассажиров в день составляли льготники. На платящих мы зарабатывали 11-12 млн руб. в месяц. А для самоокупаемости необходимо собирать до 40 млн руб. в месяц! Полностью дотации пока не отменены. Сняли только дотации в размере 69 млн руб. в год в связи с монетизацией льгот. Остались дотации по содержанию подвижного состава — 191 млн руб. в год. От бывших льготников в связи с монетизацией планировалось получить 160-170 млн руб. в год дополнительно.
Правительство Башкирии для проезда на электротранспорте вводит с 1 февраля льготные проездные билеты на целый год по 300 руб. для пенсионеров. До 1 февраля проезд пока бесплатный. Дотировать обещают, но насколько, пока неизвестно. Для компенсации льготных проездных билетов необходимо около 148 млн руб. Причем эта сумма покроет только реализованные на сегодня 40 тыс. проездных билетов для льготников. По нашим подсчетам, ожидается, что общее число проданных льготных билетов пенсионерам составит до 60-70 тыс.
О развитии ситуации сказать сложно. Будем искать взаимопонимание с органами власти и с льготниками. Без доступного транспорта город не останется. Но чтобы перевозка пассажиров стала выгодной, необходимо, чтобы все платили за проезд по полной стоимости.
Екатерина Голоулина, заместитель председателя комитета экономического развития, промышленной политики и торговли администрации С
— В Петербурге бесплатным проездом пользовались все пенсионеры — соответствующий нормативный акт был издан Ленгорисполкомом еще в начале 90-х. Деньги на их проезд шли в основном из регионального бюджета, а также из федерального — на льготников федерального подчинения. В связи с монетизацией льгот мы убрали из проекта бюджета города на 2005 год субсидии на перевозку пенсионеров нашим транспортным предприятиям. Теперь же субсидии будут возвращены, однако их конкретный объем в настоящий момент определить невозможно.
Есть договоренность с Михаилом Зурабовым о том, что правительство России выделит средства для обеспечения федеральных льготников. Их объем пока точно неизвестен, однако, по нашим расчетам, размер бедствия будет минимальным.
Татьяна Малова, начальник планового отдела МУП "Метроэлектротранс" (Волгоград)
— В прошлом году из городского бюджета было выделено 179,5 млн руб. на дотации льготникам. Из более чем 1 млн человек, которые пользовались ежедневно трамваями и троллейбусами, около 60% составляли льготники. Предприятие убыточное, и, хотя баланс за прошлый год еще не сведен, мы ожидаем неперекрытые убытки в размере более 15 млн руб.
Губернатор Николай Максюта до 1 июля 2005 года пообещал сохранить льготы для трех категорий граждан — ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий. Нас заверили, что все затраты будут нам возмещены, но цифр пока не называют, так как бюджет еще не сформирован. Монетизация льгот для нас, конечно, самый лучший выход из тяжелой финансовой ситуации, так как люди сами будут решать: платить им за проезд или идти пешком. Но от того, как процесс монетизации выглядит сейчас на практике, пока страдают только наши контролеры.
Иосиф Рафаелян, начальник департамента по развитию коммуникационного комплекса администрации Иркутской области
— В Приангарье пенсионеры по возрасту ездили по решениям органов местного самоуправления городов и районов, принятым в начале 90-х годов. 50-процентная скидка на стоимость месячных проездных билетов для пенсионеров действовала в Иркутске, Усолье-Сибирском, Черемхове, Усть-Илимске и Тулуне. Бюджет компенсировал муниципальным транспортникам провоз льготников, но этой суммы на покрытие затрат всегда не хватало.
Сейчас власти муниципалитетов области решают проблему приравнивания стоимости месячных проездных к ежемесячной компенсационной выплате. В частности, обладминистрация проверяет обоснованность тарифов на проезд в муниципальных образованиях. К примеру, в Ангарске стоимость месячного проездного билета на автобус будет с 1 февраля 150 руб. (сейчас — 250 руб.), то же, скорее всего, будет в Саянске и Нижнеудинске. По моему мнению, местные власти не до конца осознали сложности перехода к монетизации льгот, не провели подсчетов, какие тарифы на проезд можно установить. Ведь они могут быть снижены в связи с тем, что с 1 января все пассажиры платят за проезд.
Геннадий Клейменов, заместитель генерального директора МТК "Ростовпассажиртранс" (Ростов)
— Мы были убыточными в прошлом году. С принятием же закона об отмене льгот убытки предприятия могут еще больше возрасти. В 2004 году из федерального бюджета предприятие получало 12% для погашения затрат на проезд льготников. Остальные затраты по перевозке таких пассажиров ложились на компанию. Стоимость билета на одну поездку в автобусе при этом составляла 5 руб. 50 коп., а проездной на месяц стоил 400 руб. Такая же цена сохраняется и в этом году. Сейчас расходы на перевозку одного пассажира — 350 руб. в месяц. Федеральный бюджет выделяет транспортникам 85 руб. на одного льготника. А оставшиеся 265 руб. компания вынуждена брать на себя. При этом у нас сохраняется, согласно местному закону, льготный проезд для пенсионеров и школьников (они платят 2 руб.), перевозка которых также осуществляется за счет транспортных организаций.
Льготы не должны приобретаться за счет транспортников. Надо увеличивать дотации для транспортных компаний из областного или городского бюджета за перевозку льготных категорий пассажиров. Наши убытки напрямую отразятся на качестве обслуживания, состоянии техники.