Подвиг советчика

В новом политическом цикле Владимиру Путину и Дмитрию Медведеву придется заниматься реформированием экономики и принимать решения, которые потребуют серьезной экспертной проработки. "Власть" изучила, кто входит в узкий круг советников президента и премьера, как в России устроены отношения высокопоставленных чиновников с экспертами и что мешает российским экспертам играть ту же роль, которую играют их коллеги в США, Европе и даже в Китае.

Почти всю прошлую зиму чиновники экономического блока правительства провели на бесконечных совещаниях по одному вопросу — повышения социальных выплат, которое могло бы закрыть дыру в Пенсионном фонде РФ. Позиции всех ведомств были на редкость схожими: все чиновники (кроме главы Минздрава Татьяны Голиковой) просили не повышать взносы, чтобы не душить бизнес, только-только начавший оправляться от кризиса. С этим были согласны и все независимые эксперты, которых той зимой нередко срывали внезапными звонками с университетских пар на совещания в высоких кабинетах. Однако в итоге взносы были повышены с 26% до 34%. Последствия этого решения стали ясны в этом году: социальные фонды получили дополнительный прирост в 1% ВВП — на 300 млрд руб. меньше, чем ожидали власти. Оказалось, что бизнес начал уходить в тень и вернулся к выплате зарплат в конвертах, как и предупреждали эксперты.

Почему в ту зиму власти приняли решение, шедшее в разрез со всеми экспертными рекомендациями, чиновники и ученые обсуждают до сих пор. "Мы считаем экспертами только тех, кто либерал? А если человек работает в профсоюзе, сидит в КПРФ или "Справедливой России", он уже не эксперт? Если эти эксперты не сидели за столом, это не значит, что мы их мнений не знали,— объяснял "Власти" вице-премьер Аркадий Дворкович (на момент разговора он трудился помощником президента).— Иногда можно принять решение, не учитывая левых взглядов, а иногда нельзя, потому что это отражает мнение существенной части общества".

"Путин постоянно находится в контакте со всеми экспертными группами и учитывает все точки зрения",— пояснил "Власти" пресс-секретарь президента Дмитрий Песков. "Приглашение независимых экспертов можно назвать одной фразой: царь и бояре решили позвать скоморохов,— спорит источник "Власти", консультировавший правительство при Путине.— Все ключевые решения все равно принимаются келейно".

"Власть" попробовала разобраться, насколько значимую роль внешние эксперты играют при принятии Кремлем и Белым домом решений в сфере экономической политики. Для этого мы поговорили со многими ведущими экспертами, бывшими и нынешними чиновниками, а также с представителями частного бизнеса. На контакт все люди шли очень охотно, но далеко не все согласились на то, чтобы их имена были упомянуты в тексте.

Все опрошенные "Властью" сходятся в том, что экономическая политика — та область, в которой влияние экспертов на власть наиболее сильно. "Это можно объяснить гайдаровской традицией, когда в правительство пришли эксперты и общались на равных с независимыми экспертами",— рассказывает "Власти" ректор Высшей школы экономики (ВШЭ) Ярослав Кузьминов, по просьбе Путина вместе с ректором Академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) Владимиром Мау весь прошлый год курировавший обновление "Стратегии-2020". "Экспертная среда в России очень развита, ее влияние колоссально. Зависит от того, с чем сравнивать,— вторит коллеге Мау.— Если считать, что дело начальника — реализовать все указания эксперта, то влияние, конечно, небольшое. Но первое правило эксперта состоит в том, что он не должен навязывать решения. Он должен указать различные альтернативы, должен честно сказать о рисках. Дело политика — принять решения, потому что ответственность несет именно он".

Сами эксперты говорят, что у них есть несколько основных каналов влияния на принятие решений. Главный — личное общение ученых и чиновников. "Неформальное общение — крайне важный канал. Примерно раз в неделю какая-то группа экспертов собирается у министра или вице-премьера, пьет чай, накидывает какие-то идеи",— рассказывает экс-руководитель администрации президента Александр Волошин, возглавляющий рабочую группу по созданию Международного финансового центра в Москве.

Практика неформальных совещаний существовала и в Советском Союзе, однако сейчас интенсивность общения экспертов с чиновниками носит беспрецедентный характер, говорит Владимир Мау. Особенно диалог усилился после кризиса: зимой 2008/09 года совещания у вице-премьеров Алексея Кудрина и Игоря Шувалова, Аркадия Дворковича и министра экономики Эльвиры Набиуллиной шли одно за другим чуть не каждый день. "Недаром же говорится, что кризис — это плохое время для человека, но хорошее для экономиста",— шутит Мау.

Периодичность того, как часто чиновник приглашает экспертов, зависит от его личных предпочтений. "Кто-то больше любит общаться, кто-то меньше,— объясняет руководитель Центра макроэкономических исследований Сбербанка Ксения Юдаева.— Минэк при Набиуллиной был министерством экспертов. Новый министр Андрей Белоусов тоже, по сути, эксперт". Активно общаются с внешними консультантами и Минфин, и Центробанк, и правительство, и Кремль. По словам участников неформальных посиделок, в спокойные месяцы Кудрин и Набиуллина собирали их раз в две недели, чуть реже были встречи у Шувалова. Реже всего проходят совещания у первых лиц, хотя в последнее время они стали встречаться гораздо чаще, говорят собеседники "Власти". Путин — из-за работы над "Стратегией-2020", Медведев — из-за запуска "открытого правительства".

Количество приглашаемых на закрытые совещания экспертов колеблется от 5 до 15 человек. Почти все подобные встречи проходят в закрытом режиме (о них даже нет уведомления на сайтах президента и премьера), иногда в загородных резиденциях. "Вопрос здесь не в том, чтобы спрятать что-то от публики,— говорит Кузьминов.— Дискуссию о налогах невозможно вести публично: любое просочившееся в СМИ слово может оказать воздействие на рынок. К тому же есть масса политических противников власти, которые могут начать цепляться к словам и выдергивать фразы из контекста. Другая причина "ограниченной публичности" — это просто стремление сохранить возможность откровенного разговора людей, принимающих решения, и экспертов, свободного разговора, где не надо взвешивать слова до грамма. Эксперты могут открыто говорить чиновникам все, что думают, в том числе очень неприятные вещи. В каких-то случаях это единственный голос, который выслушивается".

Списки приглашенных на подобные закрытые совещания у разных чиновников могут варьироваться, но в принципе они пересекаются. По словам собеседников "Власти", среди наиболее частых участников совещаний по макроэкономике и финансам — Кузьминов, Мау, председатель совета директоров МДМ-банка Олег Вьюгин (экс-руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам), научный руководитель Института экономической политики имени Гайдара Сергей Синельников-Мурылев, глава Экспертной экономической группы (ЭЭГ) Евсей Гурвич, ректор Российской экономической школы (РЭШ) Сергей Гуриев, Ксения Юдаева и главный экономист "Тройки Диалог" (теперь входит в Сбербанк) Евгений Гавриленков. Кроме того, на совещания к Путину и Медведеву, разумеется, приходят Шувалов, Набиуллина, Кудрин (теперь — его преемник Антон Силуанов), первый зампред ЦБ Алексей Улюкаев, Белоусов и Дворкович.

"Именно на таких встречах появляется реальная возможность что-то донести до чиновников и повлиять на политику",— отмечает один из экспертов. При этом, по словам собеседников "Власти", внутри этой группы тоже есть тяготение к разным чиновникам. Например, Гурвич и Вьюгин чаще ходят на совещания в Минфин, в то время как Юдаева и Кузьминов — в Минэкономразвития. "Границы подвижны и условны, но они есть. Правда, бывают универсальные люди, которые могут построить отношения со всеми. Прежде всего это Мау",— говорит эксперт.

По общему признанию, особая ситуация складывается только с одним человеком — Владимиром Путиным. "Он очень плотно отрабатывает по всем вопросам, контактирует с каждым, старается вникнуть во все детали. Но никогда нет ощущения, что он на чьей-то стороне и принимает чью-то точку зрения",— рассказывает один из экспертов. "Для Путина реально важен вопрос личных отношений и доверия. Он будет слушать в макроэкономических вопросах почти всех, но доверять будет оценке очень узкого круга людей,— говорит другой участник совещаний.— Для него это прежде всего Кудрин и Греф".

После выборов конфигурация советников в окружении президента может претерпеть изменения. "Отношения Путина с Кудриным пока, похоже, доверительные — Кудрин тактично предупреждает его о своих шагах",— рассказывает "Власти" знакомый экс-министра. Сам Кудрин был недоступен для журналистов. Зато, по словам другого собеседника "Власти", Путин продолжает прислушиваться к Грефу: "Именно Греф одним из первых предупредил Путина о кризисе в 2008 году и смог растормошить правительство. А теперь он активно рассказывает Путину обо всем вплоть до краудсорсинга".

В любом случае мнение экспертов для лидеров страны никогда не будет истиной в последней инстанции, уверен Евсей Гурвич: "Есть оценка экспертов, а есть политические соображения. На их основе могут приниматься решения повысить пенсии и не повышать пенсионный возраст или не проводить реформы, создающие конкурентную среду в газовой отрасли". "Есть много механизмов совещаний с экспертами. Но никаких обязательств власти по итогам этих совещаний не несут,— резюмирует Ксения Юдаева.— У экспертов голос на 100% совещательный. Если чиновники захотели, они услышали, не захотели — не услышали. Захотели — что-то обсудили, не захотели — не стали обсуждать".

Помимо общения, по словам Сергея Гуриева, важный для экспертов канал влияния на власть — это СМИ и различные публичные площадки (включая образовательные учреждения). "Власть может делать вид, что принимает решения на закрытых совещаниях, но все идеи попадают в голову ее советников либо через общественное мнение, включая газеты, либо на занятиях,— рассказывает он "Власти".— Многие эксперты говорят, что они узнают свои идеи в публичных выступлениях первых лиц, даже когда не участвуют в их подготовке".

Наконец, третий канал воздействия экспертов на власть — написание научно-исследовательских работ по заказу ведомств. "Для того чтобы было личное общение и дискуссия, нужны заказы, нужно, чтобы развивалась экономическая наука,— говорит Владимир Мау.— Если мы говорим о "банной экспертизе" — сходил в баню с начальником и что-то ему рассказал или поужинал с влиятельным чиновником,— это одно. А если речь идет об экономической дискуссии, то должны быть исследования, должны быть закупки этих исследований, должно быть финансирование образования и науки". Здесь уже действуют не индивидуальные эксперты, а формально независимые от ведомств центры.

Опрошенные "Властью" консультанты, эксперты и даже некоторые чиновники экономического блока сходятся во мнении: качество экспертизы и количество квалифицированных специалистов внутри ЦБ, министерств и аппарата правительства оставляют желать лучшего. "В самих министерствах либо не хватает возможностей что-то делать, либо они хотят проверять результаты своей работы с помощью привлечения внешней экспертизы. Ведомства всегда будут приглашать к себе людей, которым они доверяют,— отмечает Ксения Юдаева.— Есть проблема, что заказы отдаются структурам, где чиновник понимает, что его представление и представление эксперта совпадают. Но эксперт с репутацией не будет писать то, что противоречит фактам и его взглядам, лишь бы угодить заказчику".

По словам Юдаевой, существующие на рынке центры можно разделить на три группы. Есть специализированные организации, возникшие в 1990-е и финансировавшиеся во многом за счет международных грантов вроде программ Всемирного банка или программы ЕС по технической помощи странам СНГ (TACIS). Сейчас многие из этих центров ассоциированы с каким-то ведомством. Типичный пример — Экспертная экономическая группа Евсея Гурвича, которая тесно работает с Минфином.

Во-вторых, есть зонтичные структуры вроде Центра стратегических разработок (ЦСР), в котором писалась "программа Грефа", или Института современного развития (ИНСОР). "ЦСР в нынешнем виде — это зал, в котором собираются люди, компактная команда и масса организаций и коллективов, работающих по субподряду",— говорит Юдаева, в 2006 году занимавшая должность научного руководителя ЦСР. Как рассказал "Власти" глава ЦСР Михаил Дмитриев, сейчас центр действительно состоит из 12 штатных экспертов, которые управляют проектами и нанимают субподрядчиков для организации работы. Потому ЦСР занимает скромные 100 кв. м вместо прежних 2 тыс. в "Александр-хаусе" на Якиманке, где в 2000 году находился предвыборный штаб Путина.

Самыми заметными на рынке являются три структуры: ВШЭ, РАНХиГС и объединение РЭШ с Центром экономических и финансовых разработок (ЦЭФИР). РЭШ/ЦЭФИР является сравнительно маленькой структурой и считается носителем передовых компетенций. Зато "Вышку" и РАНХиГС эксперты порой называют "две твердыни из сказок Толкиена". ВШЭ включает в себя около 120 центров. В свою очередь, РАНХиГС тесно интегрирована с Гайдаровским институтом, а недавно подписала договор о стратегическом партнерстве с ЦСР. По словам собеседников "Власти", при сотрудничестве с властями ВШЭ считается экспертной площадкой для Минэкономразвития, а РАНХиГС — площадкой Минфина.

"Оба эти гиганта — личные проекты Кузьминова и Мау. Они создают олигополию на рынке независимой экспертизы и серьезно деформируют его структуру,— поясняет "Власти" один из независимых экспертов.— В финансовом плане это два пылесоса, которые всасывают все бюджетные деньги на научно-исследовательские работы по экономике. Впрочем, Кузьминов с Мау делают качественные вещи и не позволяют опускать планку ниже определенного уровня, а так деньги бы просто разворовали".

Кузьминов замечает, что никакой монополизации контрактов Минэкономразвития со стороны ВШЭ нет. "Контракты, формально проходящие через Минэк, составляют сейчас около 100 млн руб.— порядка 1,5% от бюджета ВШЭ и 8% от экспертных заказов. Минэк — третий наш заказчик по масштабу после правительства Москвы и Минобрнауки,— говорит он.— Нет конфликта интересов, если наши ученые выигрывают конкурсы в Минэкономики. "Вышка" — не частное предприятие Кузьминова, это государственный университет. В ВШЭ примерно 25 научных коллективов из 120 имеющихся могут по своей специализации участвовать в конкурсах МЭРа. Я не имею права им запретить, это их профессиональный рынок. Когда Набиуллина стала министром (Эльвира Набиуллина замужем за Ярославом Кузьминовым.— "Власть"), мы попросили коллег по возможности не участвовать в тендерах Минэкономразвития. Кто-то послушался, кто-то нет — это их право".

Владимир Мау не согласен с утверждением, что присутствие двух крупных структур закрывает рынок для маленьких центров. "Мы и ВШЭ не естественные монополии. Маленькие команды зачастую находятся в гораздо более выгодных условиях — они дешевле и более подвижны, им не надо содержать другие части своих подразделений",— поясняет он.

"Есть объективное доминирование, потому что мы как университет — одна из точек консолидации профессионалов. Я не вижу в этом опасности по одной простой причине: у нас нет выстраивания в колонну,— говорит Кузьминов.— Например, в "Вышке" есть четыре независимых центра исследования рынков труда, и они придерживаются довольно разных взглядов". К тому же, по его словам, ситуацию упрощает достаточно жесткая конкуренция ВШЭ с РАНХиГС и РЭШ.

Кузьминов отмечает, что в России проблема дефицита крупных структур, которые могли бы стать центрами поддержки малых экспертных групп: "Я вижу РГГУ, МГУ, МГИМО, отчасти Финансовую академию, Новосибирский университет, Уральский университет в качестве таких потенциальных центров. Есть система Академии наук. Там есть отдельные блестящие люди, но в целом привлекательной системы для малых групп там нет".

Евсей Гурвич убежден: "Независимым центром быть тяжело". Главная проблема в том, что доступ к источникам финансирования, альтернативным государству, крайне ограничен. "Раньше наш бюджет практически полностью наполнялся за счет работы на правительство. Сейчас стали появляться заказы от частных компаний, но их пока не так много. В наших традициях иметь натуральное хозяйство,— отмечает он.— Инвестиционные банки и другие финансовые учреждения имеют в своем составе аналитические департаменты, а некоторые, как Сбербанк, создают свои центры исследований. Корпорации тоже предпочитают делать внутреннюю аналитику и редко заказывают исследования внешним консультантам. Многие олигархи создают благотворительные фонды, но сами контролируют их деятельность и не считают финансирование исследований главным приоритетом".

Михаил Дмитриев из ЦСР, напротив, отмечает, что его центр как раз живет в основном за счет заказов от крупных компаний (среди них "Газпром" и РЖД), а вот в государственных тендерах из-за их непрозрачности уже несколько лет не участвует. По его словам, основная проблема в том, что исследования ведомства заказывают по закону о госзакупках 94-ФЗ, где главным критерием является цена контракта, а не качество: "Это создает простор для злоупотреблений".

Недовольна существующим законодательством и Ксения Юдаева. "94-й закон не дает возможности ведомствам нормально заказывать исследования, поэтому они делают это очень криво. Тут бы я поспорила с Алексеем Навальным. Например, есть ведомства, у которых давняя история отношений с какими-то центрами. Эксперты делают для министерства текущую работу, а она потом оплачивается в виде разового заказа на какую-то тему, другой формы оплаты 94-ФЗ не предусматривает,— говорит она.— Такой формы, как долгосрочный грант или контракт на экспертное сопровождение, в законе нет, а они нужны".

Недостаток финансирования экспертизы со стороны государства и частного бизнеса приводит к тому, что по ряду отраслей эксперты быстро теряют независимость. "Отраслевые эксперты, работающие на федеральном рынке, часто попадают под определяющее влияние своих заказчиков, прикрепляются к какому-то департаменту,— отмечает Ярослав Кузьминов.— Такой длительный симбиоз гарантирует интересы обеих сторон: эксперты получают постоянный доход, у чиновников есть под рукой квалифицированные советчики. Но в результате пропадает независимость — часто выводы таким экспертам просто диктуются заказчиком, эксперты превращаются в обоснователей".

Особенно это заметно в сфере госмонополий. "Всех разумных специалистов по инфраструктурным монополиям сами монополии немедленно покупают. В самом прямом смысле. Как только такой эксперт вырастет до какого-нибудь приличного уровня в Минэкономики или где-то еще, он тут же приглашается на работу в компанию за очень большие деньги",— говорит Владимир Мау. В итоге, рассказывают собеседники "Власти", при написании новой "Стратегии-2020" толковый раздел по железнодорожной инфраструктуре написать не удалось: все эксперты в той или иной степени находились под влиянием РЖД.

"Говорить о существовании подлинно независимой экспертизы в России не приходятся,— резюмирует собеседник "Власти", консультирующий правительство.— В стране, где любую организацию может закрыть пожарный, глава исследовательской организации будет зависеть от чиновника. А чиновник — от своего начальника". В свою очередь, ангажированность экспертов вызывает недовольство и подозрения у чиновников. "Очень часто чиновники не удовлетворены существующим в стране уровнем экспертизы. И тогда возникает общение с западными экспертными организациями,— говорит Сергей Гуриев.— Даже когда чиновники считают западных экспертов шпионами, с ними все равно общаются, потому что своим экспертам не доверяют еще больше". Отчасти такое отношение — опыт 1990-х годов, когда многие эксперты действительно отрабатывали заказы различных групп влияния в ходе многочисленных информационных войн.

Для выражения своих взглядов часто надо искать правильного заказчика. "У нас нет гомогенного правительства, которое в каждой точке хочет одних и тех же ответов. Это создает возможность для более независимой экспертизы,— указывает Мау.— Если вам заказывает работу Минздрав, то вряд ли эта работа будет о том, как Минздрав надо распустить или в чем он не прав. Но если работу заказывает аппарат правительства, то вы вполне можете обсудить, почему Минздрав не прав".

Помимо проблем независимости существуют и более широкие вопросы, которые мешают экспертному сообществу в России стать столь же влиятельным при принятии решений, как в развитых странах вроде США или эффективных авторитарных государствах вроде Сингапура и Китая. По мнению Евсея Гурвича, первая из этих проблем — существующее в стране недоверие общества к власти: "Эксперты в основном работают на правительство и финансирование получают от государства. Поэтому общество нередко воспринимает экспертов как "окраину власти", а потому на них распространяется общее недоверие. Особенно остро это чувствуется, когда приходится публично говорить о непопулярных мерах вроде пенсионной реформы. Тогда возникает представление "чиновники сговорились с экспертами и хотят что-то отнять у народа"".

Вторая проблема — это отсутствие долгосрочного взгляда. Короткий горизонт планирования — общая беда и населения, и правительства. "Когда ты говоришь, что пенсионную реформу нужно делать с прицелом хотя бы до 2050 года, мало кто понимает,— отмечает Гурвич.— Хорошая экспертиза, которая подразумевает долгосрочный взгляд на вещи, не востребована".