Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) раскритиковала российские законы — "О ФСБ" и "О противодействии экстремистской деятельности" — за их неопределенность и непредсказуемость. Эксперты считают, что России "абсолютно необходимо" усилить "внешние механизмы" контроля за спецслужбами.
Венецианская комиссия (ВК) — консультативный орган при Совете Европы по конституционному праву. В нее входят назначенные государствами-участниками на четыре года профессора университетов; судьи высших судов; депутаты национальных парламентов и высокопоставленные чиновники, выступающие в качестве независимых экспертов. Членом президиума ВК является председатель Конституционного суда Валерий Зорькин.
Запрос на мониторинг пяти законов Венецианская комиссия получила в декабре 2011 года от ПАСЕ, озабоченной их "ограничительным характером". Заключения с критикой трех из них — "О политических партиях", "О выборах депутатов Госдумы" и "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях" — приняты на мартовской сессии ВК (см. "Ъ" от 3 апреля). Резолюция по законам "О ФСБ" и "О противодействии экстремистской деятельности" обнародована в конце прошлой недели. В ней отмечается, что в России необходимо создать "механизмы для предотвращения политического притеснения" и обеспечения управления ведомством, отделяющим ФСБ от "политических злоупотреблений". Эксперты считают, что России "абсолютно необходимо" ввести "внешний контроль за спецслужбами", который бы обеспечивал при "соответствующем барьере секретности" гарантии того, что их деятельность ведется "эффективно, законно и в соответствии с принятыми правилами". По мнению ВК, такими органами не могут считаться президент и правительство, при этом они должны иметь реальное право проведения расследований, а среди их членов не должны преобладать представители правящей партии. В свою очередь, прокуроры, надзирающие за разведывательной и оперативно-разыскной деятельностью, также не могут обеспечивать надлежащий контроль, поскольку являются частью исполнительной власти и находятся в жестком иерархическом подчинении. При этом ВК отмечает, что на судей, как правило, "необыкновенно сильно" действуют аргументы о "национальной безопасности" и они с трудом пересматривают решения ФСБ. К тому же имеющих допуск к секретным материалам судей и прокуроров чрезвычайно мало — и "проведя много лет в изолированном мире органов безопасности, они начинают идентифицировать себя с сотрудниками органов безопасности и перестают учитывать права подозреваемого", предупреждает ВК.
Председатель Конституционного суда России Валерий Зорькин
Фото: Сергей Михеев, Коммерсантъ
Беспокоят комиссию и предусмотренные законом предупреждения, которые ФСБ выносит гражданам, в частности в связи с объявлениями в интернете о намерениях совершения терактов (по данным ВК, с 2010 года было вынесено 26 таких предупреждений). В России профилактические меры попадают в "серую зону" — между тем "что законно и что незаконно", это может привести к самоуправству, считает ВК. Еще более негативно оценивается практика "официальных представлений", направляемых ФСБ частным компаниям и некоммерческим организациям для "устранения причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности РФ". По мнению ВК, неопределенные формулировки в законе создают возможности для посягательств на свободу собраний и самовыражения и могут "использоваться за пределами их законной сферы применения".
Аналогичные проблемы создают предупреждения и уведомления, предусмотренные законом о противодействии экстремизму. ВК предлагает "адекватно исправить" эти нормы и переформулировать закон так, чтобы преследование в отношении не совершившего преступление лица не могло быть начато "лишь потому, что он не выполнил требования направленного ему предупреждения". По мнению ВК, выносить предупреждения о недопустимости экстремистской деятельности, которые распространяются на сферу свободы объединений и выражения мнений, должна не прокуратура, а суд. При этом ликвидация общественных и религиозных организаций должна использоваться как последнее средство или в особенно сложных случаях.
Способы борьбы с терроризмом ВК считает "проблематичными", отмечая, что "закон, касающийся важных прав и несущий потенциальную угрозу гражданам и некоммерческим организациям, может быть интерпретирован во вред". По мнению комиссии, "широкие и нечеткие" определения экстремизма, а также экстремистской деятельности, организаций или материалов дают возможность их произвольного толкования и применения. Например, в новой редакции из закона исчезло указание, что действия, позволяющие властям применять антиэкстремистские меры, должны содержать "элемент насилия". Это касается норм о "возбуждении социальной, расовой, национальной или религиозной розни" или "публичном оправдании терроризма". ВК рекомендует закрепить в законе позицию Верховного суда о том, что обсуждения и тексты, не преследующие цели подстрекания ненависти на почве каких-либо различий, не являются уголовными преступлениями. Аналогичные доводы применимы к вопросу: может ли научная работа о терроризме считаться "оправданием террористической деятельности".
Фото: Борис Регистер, Коммерсантъ
Обеспокоенность ВК вызывает информация о случаях несоразмерного применения таких мер, как ликвидация СМИ за "экстремистскую деятельность" или за "распространение экстремистских материалов", а также включение в федеральный список таких материалов литературы мирных религиозных общин. Получить разъяснения, по каким критериям составлен этот список, ВК не удалось "По сообщениям закон об экстремизме часто используется против организаций и лиц, которые критикуют правительство. Из-за неопределенности закона и его широкой интерпретации правоохранительными органами на организации гражданского общества, СМИ и лиц оказывается чрезмерное давление", говорится в резолюции.
ВК предлагает пересмотреть нормы о "возбуждении социальной, расовой, национальной или религиозной розни", а также "пропаганде исключительности, превосходства либо неполноценности человека" по различным признакам, считая, что, если они не связаны с насилием или призывам к нему, это нельзя считать экстремизмом. В этой связи ВК возражает и против приравнивания подстрекательства к экстремистской деятельности к ее осуществлению. Крайне "запутанной" комиссия называет и норму об ответственности СМИ за "заведомо ложное обвинение в экстремистской деятельности лица, замещающего государственную должность". Российским властям предложено привести ее в соответствие с позицией Страсбургского суда о том, что госчиновников можно критиковать больше, а не меньше, чем обычных граждан.
ВК также считает, что организаторы мирных собраний не должны нести ответственность за экстремистские действия их отдельных участников или провокаторов. В заключении документа подчеркнута "необычайная важность" принятия мер "во избежание произвола". "Действующая редакция закона дает возможность налагать непропорциональные ограничения на фундаментальные права и свободы и нарушать принципы законности, необходимости и соразмерности",— говорится в резолюции. России рекомендовано исправить этот "фундаментальный недостаток" и привести его в соответствие с Европейской конвенцией.