“Ъ” изучил обнародованное вечером предварительное заключение Венецианской комиссии (ВК) Совета Европы о проекте поправок к конституции Украины по децентрализации. Комиссия признала, что предложенная Верховной радой реформа в целом соответствует Европейской хартии местного самоуправления. Эксперты ВК предложили внести в проект поправок лишь несколько незначительных изменений. Между тем представитель ополченцев Владислав Дейнего подчеркнул, что «поправки к конституции Украины должны вноситься только после консультаций с властями ЛНР и ДНР». Киев же от прямого диалога с ополченцами отказывается.
Фото: Сергей Киселев, Коммерсантъ / купить фото
Проект поправок к статьям конституции о территориальной структуре и местном самоуправлении (МСУ) Украины предложен рабочей группой конституционной комиссии, созданной 3 марта 2015 года указом президента Петра Порошенко. На минувшей неделе спикер Верховной рады Владимир Гройсман попросил Венецианскую комиссию составить срочное заключение по наработанному проекту.
Предварительное заключение комиссии было обнародовано вчера вечером — “Ъ” изучил документ. Докладчиками по нему выступили члены ВК Ханна Сухоцка (Польша) и Каарло Туори (Финляндия), а также эксперт Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Ален Делкамп. Их предварительные выводы также направлены украинским властям. Окончательная же версия заключения будет утверждена позже на одном из пленарных заседаний ВК.
В своем предварительном заключении ВК констатирует, что новые принципы «компетенции во всех сферах» органов МСУ и «устойчивого развития административно-территориальных единиц» представляют основу для надежной системы децентрализации и «в значительной степени совместимы» с Европейской хартией МСУ.
ВК согласна с поправкой, исключающей исчерпывающий список регионов из конституции: цементировать существующие регионы необязательно, подтверждают эксперты. «Очень положительным» считают в ВК и разделение территории Украины на общины (с взаимосвязанным планированием и налогообложением соседних поселений). Что касается изменения границ и названий общин, ВК советует закрепить необходимость учитывать волю проживающих там людей.
«Особенно приветствует» ВК отмену надзорных полномочий генпрокурора за соблюдением органами МСУ законов и конституционных принципов. Эту поправку необходимо срочно внести, чтобы «обеспечить новому закону о прокуратуре твердое конституционное основание». «Решительно поддерживает» ВК закрепление в конституции обязанности государства по адекватному финансовому обеспечению МСУ, а также подробно перечисленные полномочия территориальных органов и закрепление принципа их субсидиарности (дополнительности) по отношению к органам МСУ. ВК предлагает дополнительно подчеркнуть, что подчинение местных органов исполнительным органам госвласти оправданно лишь в случае делегирования им соответствующих полномочий.
По мнению комиссии, проект требует двух принципиальных изменений: исключительное право президента увольнять префектов должно быть ограничено необходимостью согласования с кабинетом министров, а введение особых категорий административных территориальных единиц или специальных условий для них возможно только принятием закона. Такая нейтральная формулировка обеспечит разработку правовых механизмов в соответствии с минскими соглашениями, рекомендует комиссия.
Возражение ВК вызывает предусмотренное поправками право президента «прекратить полномочия главы общины, состава сообщества, района, областного совета, если действия главы общины, местного, районных и областных советов выходят за рамки полномочий и представляют угрозу для суверенитета государства и территориальной целостности». ВК считает «вполне оправданным наделение президента правом вмешиваться быстрее и эффективнее, чем Рада, в таких случаях». «Но власть президента должна ограничиваться правом приостановления, а не прекращения полномочий органов МСУ»,— считают в ВК.
При этом должен быть установлен короткий срок для решения этого вопроса конституционным судом (КС), куда должен обратиться президент, считает ВК. Сейчас конституция предусматривает только возможность обжалования его решения депутатами МСУ. Если КС признает решение президента о приостановлении полномочий органов самоуправления неконституционным, они должны быть немедленно возобновлены, а временно назначенный туда госчиновник — немедленно прекратить свои функции. В противном случае Рада должна немедленно объявить новые местные выборы. «Это должно быть прямо предусмотрено в конституции»,— указала ВК. По мнению комиссии, продление мандата временному правительству или чиновнику на период «до года» — излишне долгий срок при условии объявления досрочных выборов в 90-дневный срок со дня принятия решения о прекращении полномочий выборного органа, к тому же это противоречит норме о назначении выборов в последнюю неделю действия временного мандата.
Функции госуправления и МСУ в новой системе управления будут четко разделены. На областном и районном уровне администрации будут заменены префектами и территориальными подразделениями центральных органов исполнительной власти. При этом на местах будут выбраны собственные исполнительные органы с подотчетным региональным и районным советам главой. ВК поддерживает такое усиление МСУ.
Но проект поправок сохраняет для региональных и районных префектов порядок назначения, предусмотренный в действующей конституцией для руководителей местной администрации (назначаются президентом по рекомендации кабинета министров), но исключает участие правительства в отправлении их в отставку, предоставляя в этом вопросе исключительную власть президенту. «Это не представляется оправданным»,— считает ВК, предлагая сохранить полномочия правительства, тем более что по конституции «префект также несет ответственность и подчиняется кабинету министров».
При этом ВК не только одобрила поправку о том, что префекты являются чиновниками и назначаются по «профессиональным критериям, а не политической принадлежности», но и предложила начать с нее соответствующую статью.
ВК предлагает заменить право префекта отменять акты МСУ, не соответствующие конституции или законам Украины, на право приостановки таких актов вместе с обязанностью передать дело в суд, а также подчеркивает необходимость «полностью ограничить» власть префекта координировать и организовывать «в случаях чрезвычайного и военного положения» деятельность территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти и органов МСУ. Такой монополии власти не может быть по отношению к МСУ, считает ВК. Комиссия предлагает разграничить соответствующие полномочия, «чтобы избежать неправильного толкования параллельных перекрывающихся компетенций, которое могло бы привести к конфликтам».
Поправки не предусматривают возможности специального регулирования отдельных административно-территориальных единиц, сожалеет ВК, отмечая, что это не позволит адаптировать законодательство к особенностям отдельных районов (Луганской и Донецкой областей) без внесения изменений в конституцию. Кроме того, проект поправок не обеспечивает конституционную основу для предложений, направленных на урегулирование нынешнего конфликта в Украине. ВК считает, что власти должны добавить норму о том, что «некоторые категории административных территориальных единиц или специальные условия для применения в пределах административных территориальных единиц могут быть созданы только законом».
Напоминает ВК и о необходимости дифференцировать запрет избираться заключенным и ранее осужденным гражданам: «уголовные преступления, ведущие к дисквалификации, должны быть четко определены и ограничены самыми серьезными преступлениями, связанными с коррупцией и нарушениями в ходе избирательного процесса».
«ВК в прошлом году раскритиковала президентские поправки к конституции по децентрализации, заявив, что они ведут к усилению президентской власти и ослаблению коллегиального начала в исполнительной власти. 27 ноября 2014 года президент их отозвал»,— напомнил “Ъ” эксперт Украинского Хельсинкского союза по правам человека и член рабочей группы конституционной комиссии Украины по правам человека Всеволод Речицкий. Эксперт не верит в «самоуправленческую автономию», настаивая на создании в парламенте Украины палаты регионов. «Проблема мятежных Донецка и Луганска серьезнее и сложнее, чем просто сепаратизм. Для децентрализации нужно создать двухпалатный парламент, в верхнюю палату которого входили бы представители регионов, которые бы разделяли ответственность с президентом и были бы промежуточным звеном между ним и парламентом»,— полагает он.
Между тем представитель Луганской народной республики Владислав Дейнего заявил “Ъ”, что «поправки к конституции Украины должны вноситься только после консультаций с властями ЛНР и ДНР». «С нами никто таких консультаций не проводил. Если киевские власти куда-то что-то в одностороннем порядке направляют и по этому поводу выносятся решения каких-то комиссий, это их проблемы. К минскому урегулированию это отношения не имеет»,— убежден он. Владислав Дейнего напомнил, что власти самопровозглашенных республик направили спикеру Рады Владимиру Гройсману собственный вариант поправок к конституции еще весной. «Никакой реакции на наши предложения не последовало»,— сообщил он.