В 30-ю годовщину залоговых аукционов «Ъ» предлагает из нынешнего времени посмотреть на то, как выглядело одно из важнейших событий в экономической истории России. Приватизация в России и ее апогей — залоговые аукционы — в российском обществе считаются главным грехом нового экономического уклада. И власти, и народ, и даже крупный бизнес — все признают: приватизация и залоговые аукционы были несправедливыми.
Смысл сделок был прост. Правительство взяло курс на массовую продажу государственных активов. Но контролируемая оппозицией Госдума (первого созыва после выборов 12 декабря 1993 года: парламент тогда не был ни в каком смысле проправительственным или подконтрольным Кремлю и Белому дому) попыталась притормозить приватизацию. Например, парламентарии запретили продажу предприятий топливно-энергетического комплекса в 1995 году. Так и родилась идея залоговых аукционов. Частные банки пообещали правительству предоставить кредиты под залог акций крупных компаний. В случае, если кредит не погашался, банки получают право продать залог.
В этом году исполняется 30 лет с момента нашумевших сделок. Впервые как идею залоговые аукционы обсудили на заседании правительства 30 марта 1995 года. Указ президента РФ Бориса Ельцина, оформляющий схему залоговых аукционов, был подписан 31 августа 1995 года. Сами аукционы прошли в течение 40 дней предновогодней лихорадки конца 1995 года. Продажа с молотка залоговых активов — акций 12 крупных предприятий РФ — указом президента от 7 декабря 1995 года была возможна с 1 сентября 1996 года.
Современному человеку трудно понять то, что происходило 30 лет назад. Налоги собирались из рук вон плохо. Поэтому денег у государства не было, зато были многомесячные задержки по выплате зарплат бюджетникам и пенсий. Правительство не могло занимать ни на внутреннем, ни на внешнем рынках — все знали, что налоговое законодательство, унаследованное Россией от СССР, почти не исполняется: налоги в стране платит только тот, кто не может их не платить. Поэтому залоговые аукционы преподносились как спасение для бюджета — благодаря коммерческим банкам государство могло получить средства на выплату зарплат и пенсий.
Но было и политическое измерение приватизации. Летом 1996 года в России должны были пройти президентские выборы. Никто не сомневался в высоких шансах лидера КПРФ Геннадия Зюганова, и Борису Ельцину за год до выборов нужен был по крайней мере нормальный бюджет, чтобы этим шансам противостоять. Анатолий Чубайс, с именем которого ассоциируются приватизация в целом и залоговые аукционы в частности, позже открыто говорил: они нужны были для того, чтобы накануне выборов появилась политическая сила в виде крупных собственников—союзников правительства. В итоге залоговые аукционы оказались политической сделкой: вы, капиталисты, решаете наши проблемы с бюджетом (и косвенно — с выборами 1996 года), мы делаем все возможное, чтобы после лета 1996 года в Россию не вернулись плановая экономика и коммунисты. Заводы — банкам, зарплату — рабочим, а КПРФ — шиш: вот нехитрая формула залоговых аукционов 1995 года. Другой вопрос, что в итоге активы были проданы с гигантским дисконтом. И что еще циничнее, банки расплатились с правительством его же деньгами.
Существует версия, что способ обойти запрет на приватизацию подсказал правительству будущий участник первого залогового аукциона президент Онэксим-банка Владимир Потанин. Именно об этом и говорилось на заседании правительства 30 марта 1995 года. Владимир Потанин от имени недавно образованного банковского консорциума предложил правительству сделку: крупнейшие национальные банки («Империал», «Столичный», МЕНАТЕП, «Альфа» и другие) готовы кредитовать правительство в обмен на право управления государственными пакетами акций (см. "Ъ" от 31 марта 1995 года). Изумившийся премьер Виктор Черномырдин предложил «проработать вопрос». Но обнаружилось, что вопрос уже прорабатывался. «А мы уже все обговорили с (первым вице-премьером.— «Ъ») Олегом Николаевичем (Сосковцом.— "Ъ")»,— спокойно ответил премьеру Потанин ( «Большой бизнес» / «Памяти залоговых аукционов» — «Власть». «Коммерсантъ»). На сайте самого «Интерроса» Владимира Потанина об этом говорится так: инициаторами залоговых аукционов «стала группа банкиров при участии Владимира Потанина» ( «„Интеррос“: История»). Оформление прорывной идеи заняло полгода. 31 августа был подписан указ президента № 889 «О порядке передачи в залог акций, находящихся в федеральной собственности».
Собственно аукционов было объявлено 16. На четыре из них не поступило ни одной заявки. В итоге с 4 ноября по 28 декабря 1995 года прошло 12 залоговых аукционов, на которых банкам были проданы акции крупнейших российских компаний, в том числе «Норникеля», ЛУКОЙЛа, ЮКОСа, «Сургутнефтегаза», «Сибнефти», «Сиданко» и НЛМК. Общая сумма поступлений в бюджет составила $886,1 млн, что на тот момент составляло 1,85% доходной части федерального бюджета.
Во всех 12 случаях кредиты, срок возврата которых истекал в течение нескольких месяцев после аукционов, не были возвращены. В результате залоги были проданы, в основном на неконкурентной основе, банками-гарантами фактически самим себе после сентября 1996 года — иногда сразу, но иногда и через годы. Можно констатировать, что львиная доля претензий к залоговым аукционам предъявлялась к двум обстоятельствам. Первое — их неконкурентность: часть аукционов, что не скрывалось, было результатом сговора. Вторая — очевидная вовлеченность по крайней мере ряда участников в организацию торгов. Как, например, было в случае продажи «Норникеля» и «Сургутнефтегаза».
«Еще одно свидетельство подтасовки результатов залоговых аукционов: к каждому аукциону были допущены по крайней мере два участника, но почти всегда победитель платил лишь на несколько миллионов долларов больше стартовой цены. Эта цена была искусственной, она не имела никакого отношения к рыночной стоимости компании»,— писал основатель и первый главный редактор русской редакции журнала Forbes Пол Хлебников в книге «Крестный отец Кремля Борис Березовский, или История разграбления России» (излишняя погруженность Хлебникова в российские реалии на стыке веков стоила ему жизни: журналист был убит в Москве в 2004 году).
Удалось ли решить декларированные при запуске залоговых аукционов цели? Политическая цель была достигнута. Приватизация в целом и залоговые аукционы в частности создали класс частных собственников.
По поводу цели экономической, а именно наполнения бюджета, есть разногласия. В изначальных предложениях консорциума банков говорилось о сделках на $2 млрд, а продано было активов на $886,1 млн. Отсутствие конкуренции на торгах привело к занижению стоимости отданных в залог акций. В результате проблема долгов по зарплатам и пенсиям была решена лишь несколько лет спустя.
Впрочем, американский экономист-институционалист Дэниел Трейсман считает, что сговоры, манипуляции и мошенничества в ходе залоговых аукционов привели в среднем к 30-процентному дисконту от возможной максимальной цены «честных» приватизационных аукционов. Для рынка 1995 года, который находился в тот момент под угрозой исчезновения при возвращении коммунистов к власти, такой дисконт выглядит адекватным. Джордж Сорос, которого Борис Березовский призывал поучаствовать деньгами, отказался со словами «это не стоит и не будет стоит ничего»: коммунисты все равно все, дескать, отберут. Такую вероятность, тем более примеряя на себя ситуацию 1995 года, исключать было нельзя. Но история пошла другим путем: уже в середине 2000-х активы залоговых аукционов стоили миллиарды, сейчас нередко — десятки миллиардов долларов.
Пол Хлебников одним из первых заявил, что активы покупались бизнесом у государства фактически на государственные же деньги. «Деньги, на которые Березовский и другие олигархи купили акции предприятий на залоговых аукционах, принадлежали государству. [...] Правительство Ельцина стало делать все, чтобы укрепить кучку привилегированных банков. Эти структуры получали кредиты Центробанка под отрицательный реальный процент. Им давали огромные государственные средства для размещения на депозитах под процент ниже рыночного. Им разрешили захватить прибыли российских торговых организаций и не платить с них налоги. И, наконец, их допустили на эксклюзивный рынок государственных краткосрочных облигаций (ГКО) с доходом в 100 процентов и больше в долларах. Выплачивая такие высокие проценты по внутреннему долгу, российское правительство неотвратимо приближалось к банкротству. А банки со связями — „Онэксим“, „Менатеп“, „Столичный“ — жирели на легко нажитых деньгах».
В 2004 году к аналогичному выводу пришла Счетная палата. Она опубликовала аналитическую записку «Анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за период 1993–2003 гг.». В документе было отмечено, что «доходы от залоговых аукционов были значительно занижены»: уже через год капитализация большинства проданных компаний составляла несколько десятков миллиардов долларов США.
Счетная палата отметила, что накануне аукционов Минфин размещал на счетах банков—участников аукционов средства, в сумме практически равные кредитам, а потом эти же средства передавались правительству. Поэтому «банки фактически „кредитовали“ государство государственными же деньгами». Вывод Счетной палаты был неутешителен: «Отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер».
Конкретных решений вслед за выводами Счетной палаты не последовало. Возможно, потому, что буквальное следование им означало бы пересмотр если не всех, то большинства сделок по приватизации госсобственности, причем не только крупнейших предприятий, но и средних и малых. Очевидно, ни тогда, ни сейчас государство не могло пойти на это. Что выросло, то выросло.
Тех бизнесменов, кто принял участие в залоговых аукционах 1995 года, уже через год стали называть «олигархией». Они поставили на то, что эти аукционы сами по себе создадут новую структуру крупных собственников для России и новую постоянную бизнес-элиту. В сущности, так и произошло. Немалая часть крупных собственников в России строила свой бизнес в 1996–2001 годах по результатам залоговых аукционов 1995 года. Но капитализм, строительство которого в России залоговые аукционы были призваны увенчать, до сих пор в общественном сознании носит отпечаток этих событий 30-летней давности. И все в итоге свелось к одному знаменателю: без интриг, сговора, чисто и убедительно создать новый класс крупных собственников не удалось.
Пятница, 17 ноября 1995
Пятница, 8 декабря 1995
На фото — Михаил Ходорковский
(признан иностранным агентом)
